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Aménagement : du nouveau pour l'évaluation des impacts environnementaux

La procédure d'évaluation des impacts environnementaux des projets, plans et programmes vient d'être réformée par une ordonnance. Son application débute dès septembre pour certains plans et programmes et dans six mois dans la majorité des cas.

Gouvernance  |    |  Florence RousselActu-Environnement.com

Sa réforme avait commencé dans le cadre des travaux de modernisation du droit de l'environnement lancé en 2013 par le "choc de simplification" du Gouvernement. La nouvelle procédure d'évaluation des impacts environnementaux des projets, plans et programmes est désormais finalisée. L'ordonnance modifiant les règles applicables a été publiées le 5 août au Journal Officiel. Elle a pour objectif de simplifier les procédures comme le souhaite le Gouvernement et surtout de le rendre cohérent avec la directive 2011/92/CE relative à l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement dite "directive projet" et sa révision de 2014.

Harmonisation européenne de la procédure

Prévue par l'article 106 de la loi du 6 août 2015 pour la croissance et l'activité, dite "loi Macron", cette ordonnance reprend les définitions du droit européen pour les concepts de "projet", "plans et programmes", "maître d'ouvrage", "autorisation" ou encore "évaluation environnementale". Elle supprime la notion de "programme de travaux" qui n'existe pas en droit européen. Ce concept franco-français permet de soumettre aux mêmes procédures un projet et tous les éléments annexes qui lui sont utiles pour fonctionner – constituant ainsi une unité fonctionnelle - : un parc éolien offshore et son raccordement au réseau électrique à terre par exemple, ou encore, un aéroport et sa desserte routière.

Mais la disparition de cette notion de programme de travaux perturbe les maîtres d'ouvrage. C'est désormais à eux d'évaluer si leur projet est "solitaire" ou s'il doit être vu comme une "composante" d'un projet plus grand. Auparavant, l'approche par unité fonctionnelle était utilisée notamment par l'autorité environnementale pour éviter le saucissonnage des projets en prenant en compte tous les éléments annexes nécessaires au projet. Cette notion n'apparaît pas dans l'ordonnance. Pour interpréter la notion de "projet" les maîtres d'ouvrage devront se contenter d'un guide d'interprétation – pas encore publié - pour approfondir cette notion par des exemples concrets.

Comme le prévoit la directive européenne, l'évaluation environnementale prévoit désormais la consultation systématique des collectivités territoriales et de leurs groupements en plus de l'autorité environnementale.

Vers une régression de la protection environnementale ?

Jusqu'à maintenant le droit français prévoyait trois situations selon les infrastructures envisagées : une évaluation environnementale systématique, un examen au cas par cas de la nécessité ou non d'une évaluation, ou pas d'évaluation en dessous de certains seuils. Or, ce dispositif réglementaire n'était pas tout à fait conforme au droit européen. Désormais, deux cas se présentent : évaluation environnementale de façon systématique ou évaluation après un examen au cas par cas, en fonction des critères et des seuils. La répartition des projets entre ces deux situations sera précisée dans un prochain décret.

Cette classification est très attendue et soulève déjà quelques inquiétudes. Lors de la consultation publique sur les projets de décret et d'ordonnance qui s'est tenue en juin et juillet 2016, de nombreux commentaires interrogent sur la répartition proposée. La fédération nationale de la pêche fait ainsi remarquer que le projet de nomenclature "comprend certaines installations, ouvrages travaux et activités soumis autorisation au titre de la législation sur l'eau (IOTA), sur la base de seuils beaucoup plus élevés, donc moins protecteurs" que la nomenclature actuelle. "On note donc une diminution très importante des projets soumis à étude d'impact (…) Or, le droit européen n'impose nullement de revoir à la baisse les normes plus protectrices des états membres", alerte la fédération, rappelant au passage que les objectifs d'amélioration de l'état des eaux fixés par la Directive cadre sur l'eau n'ont pas été atteints en 2015.

"Certains projets agricoles ont été maintenus dans les projets soumis systématiquement à étude d'impact, et n'ont pu bénéficier du basculement réalisé pour d'autres projets économiques", remarque a contrario la FNSEA. "Nous nous interrogeons toujours sur les raisons de ce « non basculement » pour les projets d'élevage de bovins et de vaches laitières. Nous demandons par ailleurs le basculement des remembrements fonciers et des projets de retenues d'eau d'un volume inférieur à 10 millions de mètres cube dans la rubrique des projets soumis à l'examen au cas par cas", commente le syndicat agricole.

D'autres remarques mettent en évidence un classement "étrange". Ainsi les parcs éoliens à terre soumis à autorisation feraient partis des projets soumis à évaluation environnementale systématique alors qu'un entrepôt de feux d'artifices ne le serait qu'à partir de 200.000 tonnes stockées…

L'autonomie de l'autorité environnementale en question

Le basculement de l'évaluation environnementale systématique à l'évaluation au cas par cas inquiète surtout par le fait que la décision de faire ou non une évaluation environnementale est dans les mains des préfets. "Neuf fois sur dix, le préfet est le décisionnaire et, dans la grande majorité des cas, il estime que le projet ne nécessite pas d'étude d'impact", expliquait à Actu-environnement en mars dernier Bernard Labat, représentant d'Humanité et Biodiversité. Or, l'Europe impose qu'une "autorité autonome" soit consultée. La cour de justice de l'UE vient d'ailleurs d'ordonner à la France de rentrer dans les rangs.

Mais l'ordonnance publiée ne prévoit rien en la matière. Le décret changera-t-il la donne ? "J'en doute", réponds Emmanuel Wormser, membre du directoire du réseau Juridique. "La France a entamé la création d'une autorité environnementale régionale pour l'analyse des plans et programmes, mais pour les projets la décision revient toujours aux préfets", regrette-t-il. "L'absence d'autonomie des autorités a certainement pesé, par exemple sur la qualité des programmes d'actions régionaux adoptés pour la protection des eaux contre la pollution par les nitrates, dont on sait l'inefficacité flagrante en Bretagne faute d'objectifs fixés à la hauteur des enjeux".

Une avancé pour les plans et programmes concernés

L'ordonnance présente toutefois des avancées. Ainsi la liste des plans et programmes qui doivent faire l'objet d'une évaluation environnementale n'est plus figée. "Le ministre chargé de l'environnement décide, pour une durée n'excédant pas un an, de soumettre [un plan ou programme] à évaluation environnementale systématique ou à examen au cas par cas", prévoit l'ordonnance. Ce qui laisse l'opportunité de modifier la liste des plans soumis à évaluation environnementale. Les plans climat air énergie territoriaux (PCAET) par exemple pourraient être concernés à l'avenir. Pour l'instant le législateur n'a pas choisi de les y soumettre.

Une entrée en vigueur décalée

Prévue à l'origine pour septembre 2016, la mise en œuvre de cette réforme a été décalée. Ainsi, l'ordonnance s'applique aux projets relevant d'un examen au cas par cas pour lesquels la demande d'examen au cas par cas est déposée à compter du 1er janvier 2017. Seront également concernés les projets faisant l'objet d'une évaluation environnementale systématique pour lesquels la première demande d'autorisation est déposée à compter du 16 mai 2017. Les plans et programmes pour lesquels l'arrêté d'enquête publique est publié après le 1er septembre 2016 devront appliquer cette nouvelle procédure.

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