Alors que le navire se fait attendre pour son appareillage dans le port, voilà qu'on lui remplace ses mâts, ses voiles et même son capitaine. Son nom lui-même ne cesse d'être modifié, alors qu'il n'a même pas vogué. Ce vaisseau – législatif – était initialement prévu pour juin 2023 par la loi Énergie-climat de 2019 mais attend encore de faire une première escale au Parlement. Surnommé au départ « loi de programmation énergétique » puis de « production énergétique », il se résume actuellement à une loi « de souveraineté énergétique ». Encore qu'en l'état actuel de son contenu, cette loi s'inscrit en décalage de cette idée, selon plusieurs acteurs.

Journal d'un texte ballotté

Transmis une première fois à deux instances consultatives, le Conseil national de la transition énergétique (CNTE) et le Conseil économique, social et environnemental (Cese), durant la première semaine de janvier 2024, l'avant-projet de la loi en question était alors porté par le ministère de la Transition énergétique d'Agnès Pannier-Runacher. Déjà, le texte proposé interrogeait. D'une part, les objectifs de « réduction » des émissions de gaz à effet de serre n'y étaient plus voués qu'à « tendre vers une réduction ». Et ce, bien qu'ils s'étaient retrouvés rehaussés, en cohérence avec les ambitions de la Stratégie française énergie-climat (Sfec) et du Plan national intégré énergie-climat (Pniec) transmis, lui, à la Commission européenne. Et, d'autre part, les objectifs relatifs aux énergies renouvelables ne respectaient toujours pas ceux fixés par le plan RePowerEU et la directive RED III. Sur ce point, Bruxelles a d'ailleurs déjà ordonné à la France de revoir sa copie et de lui renvoyer un Pniec finalisé avant la fin du mois de juin.

Puis, le 9 janvier, un nouveau remaniement est dessiné par le nouveau Premier ministre, Gabriel Attal, fermant ce ministère et en confiant les missions au ministère de l'Économie, toujours piloté par Bruno Le Maire. Une semaine plus tard, une nouvelle version de cet avant-projet de loi sort alors de Bercy avec une omission notable : le premier de ses quatre titres, abordant les objectifs énergétiques et climat pour les décennies à venir, a été supprimé. Le 17 janvier, le ministre justifie cette suppression par la nécessité de « prendre davantage de temps » pour « rééquilibrer les différents leviers » et décider de ce qui peut « plutôt s'inscrire sur le plan réglementaire ».

“ Ce n'est plus une loi de programmation ni une loi de souveraineté énergétique mais une deuxième loi pour l'accélération du nucléaire ” Hélène Gassin, Négawatt

« Si c'est pour effectivement réajuster le texte pour mieux tenir compte des retours de la consultation publique de décembre 2023 sur la Sfec, soit, admet Jules Nyssen, président du Syndicat des énergies renouvelables (SER). Si c'est pour abandonner définitivement l'idée d'inscrire notre futur énergétique dans une loi, ce serait une mauvaise nouvelle. » Également consulté par le Gouvernement, le Conseil supérieur de l'énergie (CSA) a justement demandé, dans un avis adopté à l'unanimité le 25 janvier, « la réintroduction et le renforcement des objectifs climatiques et de transition énergétique » dans le projet de loi. Si cette demande n'est pas satisfaite, « cela peut ouvrir la voie à une autre loi, focalisée, elle, sur la programmation énergétique », temporise Stéphane Chatelin, directeur de l'association Négawatt. Autrement dit, lancer encore un autre véhicule législatif, alors même que les documents qu'il serait censé prescrire – les troisièmes éditions de la Stratégie nationale bas-carbone (SNBC) et de la Programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE) – devraient être soumis à la consultation publique dès le mois prochain.

Quoi qu'il en soit, le tout est « révélateur du flottement actuel autour de la planification écologique » pour Stéphane Chatelin. Notons que, malgré le dernier remaniement, ce chantier restera a priori entre les mains d'Antoine Pellion, le Secrétaire général à la planification écologique (SGPE), sous la responsabilité du Premier ministre.

Une seule certitude : cap sur l'atome !

Que reste-il alors de ce projet de loi pour la souveraineté énergétique ? En l'état, trois titres demeurent. Un premier comprend des dispositions sur l'accès du ministère de l'Économie à certaines informations de la Commission de régulation de l'énergie (CRE) et introduit de nouveaux dispositifs contractuels entre consommateurs et fournisseurs d'énergie. Un deuxième appelle une ordonnance pour réformer le régime des installations hydroélectriques, « objet d'un contentieux de longue date avec certaines autorités de concurrence », résume Hélène Gassin, présidente de Négawatt. Et un dernier dresse, quant à lui, des objectifs de production nucléaire et met en œuvre les principes du nouveau mécanisme dit « post-Arenh » (Accès régulé à l'énergie nucléaire historique), fruit d'un accord conclu en décembre dernier entre l'État et EDF. Ce nouveau cadre de régulation sera effectif au 1^er janvier 2026 et fixera un plafonnement des prix de l'électricité nucléaire vendue aux fournisseurs d'énergie (de 70 euros le mégawattheure, contre 42€/MWh aujourd'hui) avec, au-delà, une redistribution des sur-gains sous forme de « contributions universelles nucléaires ».

D'après Hélène Gassin, ce n'est « de fait, plus une loi de programmation ni une loi de souveraineté énergétique mais une deuxième loi pour l'accélération du nucléaire (…) qui s'apparente à un pacte de gouvernance entre l'État, planificateur et actionnaire, et une entreprise, EDF, englobant la politique énergétique nationale ». Selon elle, il s'agit d'organiser le financement de la prolongation du parc nucléaire existant et du nouveau nucléaire à venir. « Avec le nouveau prix de vente fixé pour 2026, EDF pourrait empocher entre 4,5 et 7,7 milliards d'euros de plus par an, si le plafond oscille entre les 70 et 90€/MWh escomptés. » D'autant que, dans son projet de loi, le Gouvernement mise sérieusement sur l'énergie nucléaire en inscrivant un plancher de puissance installée à 63 gigawatts (GW), soit le parc existant et l'EPR de type 1 de la centrale de Flamanville (Manche), des objectifs de disponibilité minimale (entre 66 et 75 %) ainsi que de production de nouveaux réacteurs (9,9 GW, soit six EPR de type 2, engagés d'ici 2026 puis 13 GW, huit de plus, au-delà).

Ce retour au « tout électrique, tout nucléaire » des années 1970 n'est en rien dissimulé. S'il n'a pas dit un mot sur ce projet de loi (ou même sur un éventuel texte programmatique complémentaire), le nouveau Premier ministre, Gabriel Attal, a dit assumer haut et fort être à la tête d'un « gouvernement pro-énergie nucléaire et d'une majorité pro-énergie nucléaire ». Ce à quoi Jules Nyssen du SER, en défenseur des énergies renouvelables, a répondu en invoquant une métaphore mythologique : « Tel Sisyphe, nous nous retrouvons à nouveau en bas de la montagne mais nous allons la gravir autant de fois qu'il le faudra pour que notre pays cesse d'avoir les énergies renouvelables honteuses ».

En somme, pour Yves Marignac, porte-parole de l'association Négawatt, ce projet de loi cristallise « la victoire du discours de Belfort », prononcé en février 2022 par le président de la République, Emmanuel Macron, avant sa réélection. « En rupture des efforts exercés ces deux dernières années avec le plan Sobriété, la maîtrise de la demande redevient une priorité secondaire et, confondant décarbonation avec électrification, le nucléaire redevient le "socle d'approvisionnement" que les énergies renouvelables n'existent que pour "complémenter". L'ensemble dresse une trajectoire "auto-non-réalisatrice" hors-sol, ne prenant en compte ni les travaux prospectifs de RTE, gestionnaire du réseau électrique, ou de l'Agence de la transition écologique (Ademe), ni les risques techniques et économiques que signifie de baser notre souveraineté énergétique sur la prolongation d'un parc nucléaire vieillissant et l'investissement dans des capacités supplémentaires. »