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Transfert des digues domaniales : des précisions tardives que dénoncent les collectivités

Deux décrets, publiés le 23 novembre, reviennent sur les droits et obligations des Gemapiens pour le transfert de la gestion des digues de l'État ainsi que sur le financement. Avec plusieurs dispositions controversées alors que l'échéance approche.

Eau  |    |  D. Laperche
Transfert des digues domaniales : des précisions tardives que dénoncent les collectivités

L'incompréhension entre l'État et les collectivités semble demeurer sur la question sensible du transfert de la gestion des digues domaniales. La publication, le 23 novembre, de deux décrets sur les modalités de l'opération et le financement associé a en effet fait grincer des dents un certain nombre de Gemapiens concernés par la gestion d'ouvrages domaniaux. Des précisions étaient pourtant attendues par les gestionnaires de digues pour dissiper des zones d'ombre, alors que l'échéance du 28 janvier 2024 approche à grand pas.

La loi de modernisation de l'action publique et d'affirmation des métropoles (Maptam) a en effet attribué au bloc communal la compétence de gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations (Gemapi) à compter du 1er janvier 2018. Dans le même temps, la gestion des ouvrages de protection (1) lui était confié. Un délai de dix ans a toutefois été fixé pour la mise à disposition des digues de l'État vers les Gemapiens. Un délai insuffisant pour venir à bout de toutes les difficultés de l'opération et du flou sur son déroulé pour les gestionnaires. Notamment ce qui concerne la liste et l'état des lieux des digues en question.

Le décret relatif au transfert de la gestion, publié le 23 novembre, prévoit la publication d'un arrêté qui listera les digues domaniales mises à disposition. « Manifestement, une liste des ouvrages domaniaux qui vont être mis à disposition des gestionnaires existe et devrait sortir ; mais alors que nous sommes à moins de deux mois de l'échéanceelle ne l'est toujours pas », regrette Perrine Broust, directrice de l'association France Digues. Et cette absence de vision sur le patrimoine et son état constitue une première difficulté pour les collectivités. « Pour certains ouvrages, il est délicat de savoir s'ils sont mis à disposition ou pas, indique Perrine Broust. C'est notamment le cas pour les ouvrages contributifs (2) , pour lesquels la règle est claire : ils ne sont pas mis à disposition. Or, il est parfois nécessaire de mener une étude historique pour définir le statut contributif ou pas de l'ouvrage. En effet, si leur fonction première était la prévention des inondations et que c'est seulement dans un second temps qu'ils ont assuré un autre usage, ce sont bien des ouvrages mis à disposition. »

Un transfert de gestion par procès-verbal

Pour les gestionnaires, un flou existait sur le mécanisme à mettre en œuvre pour ces ouvrages entre la mise à disposition par voie de convention et le transfert. « Les services de l'État avaient indiqué qu'il s'agissait d'une mise à disposition via convention, et que celle-ci était obligatoire, mais sans qu'il y ait d'assise réglementaire pour cela, pointe Perrine Broust. Les décrets viennent désormais la créer. »

“ Pour certains ouvrages, il est délicat de savoir s'ils sont mis à disposition ou pas ” Perrine Broust, France Digues
Finalement, sur le terrain, la situation se révèle assez disparate entre les gestionnaires disposant d'une convention, ceux en train d'en élaborer une et ceux qui n'ont pas engagé la démarche. « Certains ont fait le choix de suivre le modèle de convention transmis par le ministère en mai dernier, d'autres non, explique Perrine Broust. Notamment parce que ce modèle allait au-delà d'une simple mise à disposition des ouvrages ou parce que les gestionnaires rencontraient des difficultés dans les négociations avec les services de l'État pour obtenir une convention correcte : détails des ouvrages mis à disposition, manque de connaissances sur leur état, un trop mauvais état sans financement suffisant pour certains d'entre eux, et une demande d'engagement dès le 27 janvier 2024 de la responsabilité des gestionnaires. »

Pour gérer la situation des gestionnaires sans convention à l'échéance, le décret relatif au transfert de gestion propose une voie qui ne fait pas vraiment consensus : à compter du 29 janvier 2024, le préfet de département pourra prendre un arrêté qui acte la mise à disposition de l'ouvrage, accompagné d'un procès-verbal (PV) des échanges avec les représentants des collectivités.

« Le message perçu, c'est : ce qui n'est pas fait par voie de convention sera imposé, réagit Perrine Broust. Ce que les gestionnaires n'ont pas pris parce qu'ils n'en avaient pas connaissance ou parce qu'il n'y avait pas de négociations suffisamment abouties, leur sera transmis par voie de PV (certes contradictoire, donc à l'issue de discussions, mais dans un temps très réduit). Ce n'est pas cohérent avec le principe que le titulaire de la compétence définit les ouvrages qui lui sont utiles pour l'exercice de la compétence. »

Les délais pour la désaffection d'ouvrage supprimés

Toutefois, certaines facilités sont introduites. « Une ouverture est faite sur la possibilité de désaffecter un ouvrage, autrement dit, de le retirer du champ de la prévention contre les inondations : les délais nécessaires sont supprimés, salue Perrine Broust. Cela permettra d'être dans les clous pour désaffecter des ouvrages dont la gestion aura été transférée (notamment via PV), mais qui ne seraient pas utiles à la prévention des inondations telle que prévue par le titulaire de la compétence. En effet, leur neutralisation doit se faire avant le 1er juillet 2024. »

Autre question sensible : celle du financement de la gestion des ouvrages transférés, mais aussi parfois de leur remise en état. « Le coût pour les collectivités n'est pas neutre : il faut qu'elles intègrent dans des budgets parfois serrés la gestion des ouvrages transférés par l'État. Et cela devient très rude quand il est nécessaire de mener des travaux pour mettre à niveau des ouvrages qui n'ont pas été gérés depuis plusieurs années, afin qu'ils ne soient pas dangereux », souligne Perrine Broust.

Une compensation via le Fonds Barnier

Un coût conséquent également perçu par le ministère de la Transition écologique. « Sur les enjeux financiers, (…) la taxe Gemapi (3) ne peut pas totalement répondre aux spécificités de tous les territoires, notamment ruraux, disposant d'un faible potentiel fiscal », indique-t-il dans le cadre de délibération du Conseil national d'évaluation des normes (CNEN) de septembre dernier.

Pour prendre en charge en partie des coûts, le décret sur le financement prévoit que le Fonds de prévention des risques naturels majeurs (dit Fonds Barnier) puisse prendre en charge la compensation pour les investissements nécessaires sur les ouvrages transférés, prévue par la Maptam.

Un cas particulier ouvert dans la Loire

Le décret étend le soutien du Fonds Barnier jusqu'au 31 décembre 2035 lorsque les travaux ont été identifiés dans un projet d'aménagement d'intérêt commun (Paic) existant le 23 novembre et listés dans la convention initiale de transfert de gestion. « Il n'existe actuellement qu'un Paic sur le territoire. Cette mesure est donc limitée, note Perrine Broust. Sur certains territoires, où les linéaires concernés peuvent être importants, c'est vécu comme une injustice. En effet, quand il s'agit d'acquérir des connaissances, de définir un programme de travaux et de l'exécuter sur un fort linéaire de digues, 2027, c'est demain ! »

Cette possibilité se limiterait toutefois aux gestionnaires ayant mentionné ces travaux dans leur convention. « Ceux qui héritent des ouvrages par PV n'auraient pas accès au Fonds Barnier, déplore Perrine Broust. Nous espérons que le ministère a réfléchi à un rattrapage pour qu'ils puissent bénéficier de ces financements indispensables. »

Par ailleurs, le décret précise que les études et travaux de mise en conformité des digues domaniales transférées après le 1er janvier 2018 peuvent bénéficier d'une subvention majorée du Fonds dans la limite de 80 % de la dépense. À condition toutefois que l'engagement soit pris avant le 31 décembre 2027. « Autre limite : le décret relatif au transfert de la gestion précise que les travaux susceptibles d'être éligibles aux subventions devront être inscrits dans la convention », souligne Perrine Broust.

Le ministère de la Transition écologique a, quant à lui, rappelé lors de la CNEN que le Fonds d'accélération de la transition écologique dans les territoires (Fonds vert), reconduit en 2024, doit prévoir des crédits particuliers à destination des Gemapiens. Un levier considéré toutefois comme insuffisant par les membres du CNEN. « La mobilisation de leviers financiers tels que le Fonds Barnier ou le Fonds vert ne sera pas suffisante pour accompagner financièrement la gestion des digues transférées par l'État, ont-ils réagi. Le collège des élus regrette ainsi que les potentiels financiers des collectivités territoriales soient affectés pour gérer une compétence qui incombait initialement à l'État. »

Des éclaircissements sur la poursuite des marchés publics

Le décret relatif au transfert de gestion revient également sur les contrats et marchés publics passés par l'État, toujours en cours d'exécution à la fin de la période transitoire. Le texte précise que le Gemapien se substitue à l'État pour la poursuite de ce marché. Toutefois, une souplesse est introduite : si le Gemapien le demande, l'État peut poursuivre l'exécution de ces contrats. « Le Gemapien pourra librement résilier un marché public s'il le souhaite », a précisé le ministère de la Transition écologique dans le cadre de la CNEN.

Certaines collectivités regrettent la méthode utilisée pour l'élaboration de ces textes. « L'échéance existe depuis dix ans, rappelle Perrine Broust. Pourtant, les textes sont passés en procédure d'extrême urgence à la CNEN, laissant seulement 72 heures au collège des élus pour se prononcer. Et malgré un avis défavorable du CNEN, les décrets sont actés, deux mois avant l'échéance finale. »

1. Lire Je crains que la charge des gestionnaires de digues ne soit plus élevée au final2. Ouvrages n'ayant pas été conçus, initialement, pour la prévention des inondations, et ayant donc plusieurs usages3. Lire Financement de la Gemapi : la taxe en question<br /><br />
https://www.actu-environnement.com/ae/dossiers/competence-gemapi/financement-taxe-habitation.php

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