Il était environ deux heures du matin, ce mercredi 29 juin, à Luxembourg, lorsqu'est tombé l'accord entre les ministres européens de l'Environnement sur les cinq textes du paquet climat « Fit-for-55 », qui vise à réduire les émissions de gaz à effet de serre de l'Union européenne de 55 % d'ici à 2030. Après le Parlement européen, le 22 juin, les ministres ont voté la réforme du marché carbone européen (dit ETS, pour Emissions Trading System).
Les États se sont entendus sur la suppression progressive, entre 2026 et 2035, des quotas d'émissions gratuits, accordés aux industriels dans les secteurs ETS couverts par le mécanisme d'ajustement carbone aux frontières (CBAM ou MACF).
Suppression des quotas d'émissions gratuits et taxe carbone aux frontières
En effet, la fin progressive de l'allocation de quotas à titre gratuit s'accompagnera de la mise en place du MACF. Comme l'a proposé la Commission européenne et confirmé le Conseil de l'UE, la taxe carbone aux frontières s'appliquerait à partir du 1er janvier 2023, avec une période de transition jusqu'à la fin de 2025, moment où les importateurs de marchandises devraient seulement déclarer les émissions carbone des produits importés. À partir de 2026, ils seraient tenus d'acheter auprès des autorités nationales des certificats carbone, dont le prix serait indexé sur celui du CO2 au sein du marché européen. Pendant la période 2023 à 2025, le MACF fonctionnerait donc uniquement comme une obligation de déclaration et serait progressivement mis en place à partir de 2026, sur une période de dix ans, jusqu'en 2035.
Toutefois, les ministres de l'Environnement proposent un rythme d'élimination des quotas gratuits plus graduel que celui que préconise la Commission (de 2025 à 2035) et moins rapide que celui que proposent les eurodéputés (de 2027 à 2032). « Le Conseil a accepté une réduction plus lente au début et un taux de réduction accéléré à la fin de cette période de dix ans [entre 2026 et 2035]. L'accompagnement de la décarbonation de ces secteurs sera possible, via le Fonds d'innovation. Le Conseil a également demandé à la Commission de suivre l'impact du MACF, y compris en ce qui concerne les fuites de carbone à l'export, et d'évaluer si des mesures supplémentaires sont nécessaires », explique le Conseil de l'UE dans un communiqué.
Les ministres ont entériné les secteurs concernés par la taxe carbone aux frontières proposés par la Commission : le fer et l'acier, le ciment, les engrais, l'aluminium et la production d'électricité. Le Parlement souhaite, lui, étendre le champ de la taxe afin qu'elle s'applique aussi aux produits chimiques organiques, aux plastiques, à l'hydrogène et à l'ammoniac.
ETS appliqué aux vols aériens intra-européens
Par ailleurs, les quotas gratuits alloués aux compagnies aériennes seraient, quant à eux, éliminés progressivement d'ici à 2027, ont ajouté les ministres (contre 2025 proposé par les députés). Les États souhaiteraient également appliquer aux vols commerciaux le régime de compensation et de réduction de carbone pour l'aviation internationale (Corsia) instauré par l'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI). Ainsi, l'ETS s'appliquerait aux vols intra-européens (y compris le Royaume-Uni et la Suisse), tandis que le Corsia s'appliquerait aux opérateurs de l'UE pour les vols extra-européens à destination et en provenance des pays tiers participant au Corsia. Les ministres souhaitent aussi « réserver 20 millions des quotas gratuits progressivement supprimés pour compenser les coûts supplémentaires associés à l'utilisation de carburants d'aviation durables (SAF) ». Le Parlement s'est lui prononcé en faveur de l'ETS appliqué à tous les vols au départ d'un aéroport situé dans l'Espace économique européen (EEE).
Nouvel ETS pour le bâtiment et les transports
Les ministres ont aussi approuvé la création d'un nouveau système d'échange de quotas (ETS-II) pour les bâtiments et la distribution de carburant pour les transports routiers. Ils ont décidé que « le début des obligations de mise aux enchères et de restitution des quotas ser(ait) retardé d'un an par rapport à la proposition de la Commission : mise aux enchères des quotas à partir de 2027 et leur restitution à partir de 2028 ». En outre, les secteurs du bâtiment et du transport routier seront couverts à la fois par le nouvel ETS et par le règlement relatif au partage de l'effort climatique entre les États membres.
De leur côté, les eurodéputés soutiennent la mise en place du nouvel ETS en 2024 en visant notamment d'abord les bâtiments tertiaires. Et selon eux, les bâtiments résidentiels et les transports privés ne devraient pas être inclus dans le nouveau système avant 2029.
Règlement sur la répartition de l'effort de réduction des émissions
Le Conseil de l'UE s'est accordé sur un objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES) à l'échelle de l'UE porté à 40 % par rapport à 2005 pour les secteurs non couverts par l'ETS, à savoir le transport maritime national, l'agriculture, les déchets et les petites industries. Les ministres de l'Environnement ont aussi conservé les objectifs nationaux de réduction des émissions pour 2030 fixés pour chaque État membre, comme proposé par la Commission dans son projet de règlement de juillet 2021 sur la répartition de l'effort. La France, par exemple, doit viser une réduction de 47,5 % de ses émissions de GES.
Par ailleurs, le Conseil prévoit de relever le niveau des quotas annuels d'émissions qui peuvent être transférés entre les États membres, à 10 %, pour les années 2021 à 2025, et à 20 %, pour les années 2026 à 2030. Tandis que neuf États membres pourraient utiliser une quantité limitée de quotas de l'ETS pour compenser leurs émissions dans les secteurs relevant de la répartition de l'effort de 2021 à 2030.
En outre, le Conseil maintient l'ambition générale de réduction des émissions dans les secteurs compris dans l'ETS de 61 % d'ici à 2030 par rapport à 2005, comme le propose la Commission (contre 63 % votés par les députés).
Fonds social pour le climat
Le Conseil de l'UE s'est aussi accordé sur la création d'un Fonds social pour le climat, doté de 59 milliards d'euros. Chaque État membre soumettrait à la Commission un « plan social pour le climat », contenant des mesures et des investissements pour faire face à l'impact « sur les publics vulnérables » de la tarification du carbone pour les secteurs des bâtiments et du transport routier, précise le Conseil. Le fonds aiderait les États membres pour « financer les mesures et les investissements définis dans leurs plans, pour accroître l'efficacité énergétique des bâtiments, la rénovation des bâtiments, la décarbonation du chauffage et de la climatisation dans les bâtiments et l'adoption de la mobilité et des transports à émissions nulles et faibles, y compris des mesures fournissant une aide directe au revenu, de manière temporaire et limitée ».
Le fonds serait constitué durant la période 2027 à 2032, coïncidant avec l'entrée en vigueur de l'ETS pour les secteurs du bâtiment et du transport routier, avec une éligibilité rétroactive des dépenses au 1er janvier 2026, souligne le Conseil.
De leur côté, les eurodéputés proposent d'abonder ce fonds via les revenus de la mise aux enchères de 150 millions d'allocations dans le cadre de l'ETS ainsi que 25 % des revenus attendus liés à l'inclusion du transport routier et des bâtiments dans l'ETS. Ils prévoient aussi une enveloppe supérieure pour le fonds estimée à 72 milliards d'ici à 2032.
Le Parlement européen se montre donc plus ambitieux que les États membres sur ces textes, et les négociations s'annoncent épineuses pour parvenir à un accord.
