Alors que l'Union européenne travaille aux orientations de la future politique agricole commune (PAC) pour la période 2021-2027, l'organisme de prospective placé auprès du Premier ministre, France Stratégie, propose une refonte profonde des aides et des critères de distribution, afin de les orienter vers les exploitations agricoles les plus respectueuses de l'environnement mais aussi les plus pourvoyeuses d'emplois.

Récompenser les bonnes pratiques et pénaliser les mauvaises

Depuis 2014, la PAC laisse une plus grande marge de manoeuvre aux États membres dans la définition des moyens à mettre en oeuvre pour atteindre les objectifs fixés à l'échelle européenne. La PAC post 2020 devrait renforcer encore cette subsidiarité, selon les propositions présentées par la Commission européenne en 2018.

Si cette plus grande liberté laissée aux États présente des risques de distorsion de concurrence en favorisant la course au « moins disant », elle est aussi l'occasion pour la France d'accélérer la transition vers un modèle agroécologique, estime France Stratégie. L'organisme propose que les aides de la future PAC financent les externalités positives (haies, prairies permanentes, zones humides) et la protection des biens publics (eau, climat, biodiversité…). « L'argent public doit les cibler davantage et non plus alimenter des systèmes qui génèrent des externalités négatives, comme les pollutions diffuses des eaux provoquées par l'utilisation intensive d'engrais ou pesticides », estime-t-il. Il propose de mettre en place des systèmes de bonus-malus : « Il ne s'agit pas d'opposer bons et mauvais systèmes de production, aucun n'étant meilleur sur tous les plans, mais de fournir les incitations permettant à chacun d'innover et d'investir, en particulier dans de nouvelles compétences, pour évoluer dans le bon sens, lui-même mesuré par des indicateurs non contestés », souligne France Stratégie.

Des bonus-malus pour inciter aux pratiques vertueuses

Concrètement, les aides du premier pilier devraient « financer un système de bonus-malus ciblés sur les biens publics globaux. En parallèle, les aides couplées qui peuvent subventionner des activités polluantes – notamment les aides à l'élevage de ruminants émetteurs de gaz à effet de serre – seraient supprimées et un système de taxes sur les intrants ou extrants à externalités négatives serait mis en place », détaille France Stratégie. La transition vers ce système devra être progressive et favoriser les incitations plutôt que les interdictions.

Un bonus-malus sur la diversification des productions bénéficierait ainsi aux exploitations bio et aux systèmes de polyculture - élevage. En revanche, les grandes cultures seraient pénalisées.

Un bonus sur le maintien des prairies permanentes permettrait de soutenir les élevages extensifs. Il serait associé à un malus en cas de retournement de la prairie, qui correspondrait au remboursement de la somme des bonus perçus les années précédentes.

De même, un bonus pourrait être octroyé pour le maintien de surfaces d'intérêt écologique, associé à un malus en cas de destruction de ces surfaces. Ce bonus étant ciblé sur la biodiversité, « l'usage des pesticides doit être proscrit sur ces surfaces », souligne France Stratégie. Des bonus pour les zones Natura 2000 et à haute valeur naturelle pourraient aider les élevages défensifs, notamment en zone de montagne.

En parallèle, des taxes sur les pesticides et les engrais devraient être mises en place, estime l'organisme. Elles favoriseraient les exploitations agroécologiques et bio. France Stratégie préconise également l'instauration d'une taxe sur les émissions de gaz à effet de serre qui aurait un impact sur les élevages, notamment de ruminants.

Verser les paiement sur la base des emplois

Autre recommandation : verser un paiement de base par unité de travail agricole et non plus en fonction de la taille des exploitations comme c'est le cas aujourd'hui. Demandée par de nombreux acteurs (collectif pour une Autre PAC, Confédération paysanne mais aussi ministère de l'Environnement…) depuis des années, cette évolution « permettrait de consolider les productions intensives en main-d'œuvre, notamment les exploitations arboricoles, viticoles et maraîchères, ainsi que les exploitations agroécologiques ». Autrement dit, cela « réorienterait les crédits de la PAC vers les systèmes de production présentant a priori le plus grand nombre d'aménités environnementales et contribuant au maintien de l'emploi agricole ».

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