Le paradigme de l'accélération des procédures n'échappe pas à l'industrie dite « verte ». Incarnée par la loi du 23 octobre 2023, cette finalité se traduit par la « modernisation des procédures de participation du public ». Si la sémantique se veut ambitieuse, il n'est, en revanche, que question d'une simplification aux fins de faciliter l'implantation industrielle sur le territoire.

Cette loi généralise la procédure de consultation du public en tant que modalité de participation du public pour les autorisations environnementales et d'urbanisme. Plus particulièrement, la consultation devient la procédure privilégiée pour les situations dérogatoires de projets soumis à évaluation environnementale au cas par cas ou de travaux ou ouvrages exécutés en vue de prévenir un danger grave et immédiat. Elle sera systématiquement appliquée pour les « travaux, d'ouvrages ou d'aménagements, susceptible d'avoir des incidences notables sur l'environnement d'un autre État membre ». En outre, la procédure de consultation se substitue ou complète les enquêtes publiques prévues dans les procédures d'urbanisme et dans les procédures relatives aux autorisations environnementales. Le déploiement de cette procédure induit une réforme de sa mise en œuvre. À cette fin, une nouvelle procédure de consultation du public est prévue à l'article L. 181-10-1.-I. du code de l'environnement. Ainsi, « dès la réception du dossier, l'autorité administrative saisit le président du tribunal administratif compétent en vue de la désignation, dans les conditions prévues aux articles L. 123-4 et L. 123-5, d'un commissaire enquêteur ou d'une commission d'enquête chargé de la consultation du public et respectivement d'un suppléant ou de plusieurs suppléants pouvant se substituer sans délai au commissaire enquêteur ou aux membres de la commission d'enquête en cas d'empêchement. Dès que le dossier est jugé complet et régulier et que le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête est désigné, l'autorité administrative organise une consultation du public selon les modalités prévues aux II à V du présent article, sauf si la demande a déjà été rejetée dans les conditions prévues au quatrième alinéa de l'article L. 181-9 ». La durée de la consultation est de trois mois ou, lorsque l'avis de l'autorité environnementale est requis, d'un mois de plus que le délai imparti à celle-ci pour rendre son avis.

En parallèle, la loi introduit la notion de « débat public global ou une concertation préalable globale » à l'article L. 121-8-2 du code de l'environnement. Cette mutualisation des procédures est ouverte à plusieurs projets d'aménagement ou d'équipement situés sur un même territoire délimité et homogène au cours des huit années à venir, qui relèvent de l'obligation de saisine de la Commission nationale du débat public (CNDP). Ce faisant, la CNDP est saisie de cette demande par la personne publique. Celle-ci lui transmet le dossier qu'elle a reçu préalablement du maître d'ouvrage pour chaque projet, ou qu'elle élabore elle-même pour les projets dont le maître d'ouvrage n'est pas encore connu. « Dans ce dernier cas, le délai de trois mois mentionné au premier alinéa de l'article L. 121-13 court à compter de la date à laquelle ce maître d'ouvrage est connu ». Ces projets intégrés au sein du débat public global ou concertation préalable seront ultérieurement dispensés de ces modalités à la condition qu'ils soient mis en œuvre dans le délai de huit années, sauf motivation de la CNDP.

La sincérité des avis exprimés n'est pas une condition de recevabilité de la procédure de consultation du public. Le Conseil d'État, dans une décision du 28 juillet 2023, rejette le recours de la fédération nationale des chasseurs sollicitant un contrôle sur les avis exprimés. Le Conseil d'État estime que l'article D. 123-46-2 du code de l'environnement, qui encadre les consultations du public, ne méconnait pas le principe de participation en tant qu'il ne garantit pas la fiabilité des avis exprimés par le public. À titre supplétif, le Conseil d'État considère qu'aucune disposition n'oblige le pouvoir réglementaire à prendre un décret de nature à garantir la fiabilité de la participation : « dès lors, la circonstance que l'article D. 123-46-2 de ce code, dont l'objet est de préciser les modalités de mise en consultation d'un projet de décision sur support papier, n'apporterait pas de garanties suffisantes pour assurer la fiabilité de la participation du public par voie électronique n'est pas de nature à entacher les dispositions de cet article d'illégalité ». Le Conseil d'État rappelle que les dispositions de l'article L. 123-19-1 du code de l'environnement permettent à l'autorité administrative d'apprécier la portée des observations du public. Ce pouvoir lui permet « d'écarter certaines observations en cas de doublons, ou en raison de leur caractère incomplet ou sans lien avec l'objet de la consultation, de nature à apporter ainsi une garantie sur la fiabilité des avis exprimés par le public, nonobstant les risques qui peuvent résulter à cet égard du recours à la voie électronique, comme d'ailleurs de la voie postale ».

Entre enrichissement et restriction, le champ d'application de l'évaluation environnementale est à l'épicentre de l'activité législative et jurisprudentielle de l'année 2023. Un élargissement est intervenu par un décret du 22 juin 2023. Consécutivement à une décision du Conseil d'État du 28 octobre 2021 et une mise en demeure de la Commission européenne, le décret entérine la soumission des plans d'exposition au bruit des aérodromes les plus importants, la stratégie nationale bas carbone et les programmes d'actions de prévention des inondations postérieurs au décret au régime de l'évaluation environnementale. L'évaluation environnementale au cas par cas est réservée aux PEB (1) des aérodromes non couverts par l'évaluation systématique.

En revanche, l'évaluation environnementale au cas par cas devient la norme pour la quasi-intégralité des travaux et forages miniers. À cette fin, un décret du 9 novembre 2023 modifie les rubriques 27 et 28 du tableau annexé à l'article R. 111-2 du code de l'environnement correspondant respectivement aux « Forages en profondeur à l'exception des forages pour étudier la stabilité des sols » et aux « Exploration et exploitation minière ». Ainsi, les « Forages pour l'approvisionnement en eau d'une profondeur supérieure ou égale à 50 mètres ; pour l'exploration de mines, à l'exception des forages isolés n'excédant pas 100 mètres de profondeur et des forages de surveillance isolés n'excédant pas 100 mètres de profondeur ainsi que les « Forages pour l'exploration ou l'exploitation de gîtes géothermiques » et « Forages de puits pour les stockages souterrains de gaz naturel, d'hydrocarbures liquides, liquéfiés ou gazeux, d'hydrogène, de produits chimiques à destination industrielle » sont soumis à une évaluation environnementale au cas par cas. En revanche, et au titre de la rubrique 27, sont soumis à évaluation systématique les projets suivants : « exploitation et travaux miniers à ciel ouvert : travaux d'exploitation de mines, y compris ceux relevant de l'article L. 611-1 du code minier, de haldes et de terrils lorsque la surface totale dépasse 25 hectares ; exploitation et travaux miniers souterrains : travaux de création et d'aménagement de cavités souterraines naturelles ou artificielles ou de formations souterraines naturelles présentant les qualités requises pour constituer des réservoirs étanches ou susceptibles d'être rendus tels, en vue du stockage de gaz naturel, d'hydrocarbures liquides, liquéfiés ou gazeux, d'hydrogène ou de produits chimiques à destination industrielle ». En outre, le décret définit plusieurs critères de travaux de recherches de mines à ciel ouvert et des exploitations et travaux miniers souterrains soumis à l'évaluation environnementale au cas par cas.

Une évaluation environnementale ne peut être exclusivement conditionnée à la taille du projet. C'est ce qu'a rappelé la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE), dans un arrêt du 25 mai 2023. En l'espèce, la réglementation autrichienne avait prévu des seuils d'occupation de surface pour soumettre des travaux d'aménagement urbain à une évaluation environnementale. Or, la CJUE objecte qu'un projet de dimension même réduite peut avoir des incidences notables sur l'environnement. Sur le fondement d'une jurisprudence constante, le recours à des seuils doit permettre à l'autorité de prendre en compte aussi bien la nature, la dimension que la localisation dudit projet. La localisation du projet est d'ailleurs un élément déterminant pour les travaux d'aménagement. À cette fin, il doit être pris en considération la sensibilité environnementale des zones géographiques susceptibles d'être affectées par les projets, notamment sur l'utilisation existante et approuvée des terres, ainsi que la capacité de charge de l'environnement naturel, en accordant une attention particulière aux zones à forte densité de population ainsi qu'aux paysages et sites importants d'un point de vue historique, culturel ou archéologique. Ce faisant, la Cour statue en défaveur de l'unicité des seuils de taille pour la soumission de travaux d'aménagement urbain à une évaluation environnementale.

Cette jurisprudence européenne fait écho à l'introduction d'une clause filet en droit français par un décret du 25 mars 2022. Dans une décision du 4 octobre 2023, le Conseil d'État a examiné les conditions d'application de cette clause qui permet à tous les projets qui ne relèvent pas d'une évaluation environnementale, ni d'un examen au cas par cas, d'être soumis à un tel examen s'il apparaît une incidence notable possible sur l'environnement ou la santé humaine (2) . Or, les incidences de la clause filet n'avaient pas été intégrées au sein du régime de la déclaration préalable. En effet, le Conseil d'État considère que « lorsqu'une déclaration préalable est soumise à évaluation environnementale à la suite d'une décision de l'autorité chargée de l'examen au cas par cas, saisie par l'autorité compétente pour statuer sur cette déclaration dans le cadre de la mise en œuvre de la "clause-filet", la décision de non-opposition à cette déclaration ne peut être qu'explicite ». Faute pour le législateur de ne pas avoir prévu un dispositif dérogatoire au régime de la décision implicite d'acceptation lorsque l'autorité décide de soumettre cette déclaration à un examen au cas par cas, le pouvoir réglementaire a méconnu les dispositions des articles L. 122-1-1 et L. 123-2 du code de l'environnement et de l'article L. 424-4 du code de l'urbanisme. Le décret est annulé sur ce point.

La Cour de justice, dans un arrêt du 9 mars 2023 (3) , a également précisé la notion de plan et programme prévue par la directive du 27 juin 2001. L'originalité du plan soumis à l'analyse de la Cour réside dans un plan directeur d'aménagement adopté par le conseil municipal de Dublin mais conceptualisé en concert avec le maître d'ouvrage. D'emblée, la Cour considère que l'implication du maître d'ouvrage est indifférente pour la qualification de plan et programme. Une autre particularité est attenante au rôle de plan directeur d'un plan, en l'occurrence, d'aménagement ayant fait préalablement l'objet d'une évaluation environnementale. Or, la Cour considère que ces actes successifs ne remettent pas en cause la qualification de plan ou programme, lorsque l'acte en cause permet de déroger à certains éléments du cadre du plan précédemment autorisé. C'est notamment le cas du plan directeur litigieux, qui prévoit d'autoriser des aménagements qui ne seraient pas conformes au plan d'aménagement et introduirait en réalité des règles d'aménagement distinctes, notamment en matière de hauteur des bâtiments. La valeur contraignante conférée à ce plan directeur, en sus des modifications significatives produites, permet à la Cour de qualifier le plan directeur comme un plan ou un programme relevant du champ d'application de la directive précitée. Elle conclut ainsi qu'un « plan relève du champ d'application de cette directive lorsque, premièrement, il a été élaboré par une autorité au niveau local en collaboration avec un maître de l'ouvrage visé par ce plan et a été adopté par cette autorité, deuxièmement, il a été adopté sur le fondement d'une disposition figurant dans un autre plan ou programme et, troisièmement, il envisage des aménagements distincts de ceux envisagés dans un autre plan ou programme, à la condition toutefois qu'il revêt à tout le moins un caractère obligatoire pour les autorités compétentes dans le domaine de la délivrance d'autorisations de projets ».

Le régime de l'autorisation environnementale s'enrichit au rythme de grands projets d'installations sur le territoire. À ce titre, la loi du 22 juin 2023 réglemente la procédure de l'évaluation environnementale et de l'autorisation environnementale liée à la construction de nouvelles installations nucléaires à proximité de sites nucléaires existants et au fonctionnement des installations existantes. C'est ainsi que l'autorisation environnementale pour la réalisation d'un réacteur électronucléaire est délivrée par décret postérieurement à une étude d'impact. Au prisme de l'accélération, une particularité est introduite pour les bâtiments

et autres opérations qui n'accueilleront pas de combustible nucléaire. Alors que la construction des bâtiments liée à la réalisation d'un réacteur électronucléaire destiné à recevoir des combustibles nucléaires ou à héberger des matériels de sauvegarde ne peut être entreprise que postérieurement à l'autorisation de création, les autres bâtiments peuvent être exécutés dès la délivrance de l'autorisation environnementale et donc avant l'enquête publique (art. 11).

En résultante de l'ordonnance du 13 avril 2022, les travaux miniers sont dorénavant soumis au régime de l'autorisation environnementale. Le décret du 11 janvier 2023 a pour finalité de fixer le contenu du dossier de demande, les conditions de délivrance et de mise en œuvre de l'autorisation environnementale. Ce faisant, le décret liste les documents à produire pour tout projet relatif à des travaux de recherche et d'exploitation des substances de mines, des gîtes géothermiques et des substances de carrières contenues dans les fonds marins, avec des dispositions particulières lorsque ces travaux ont lieu en Guyane. L'arrêté portant autorisation environnementale doit fixer les prescriptions que doivent respecter le projet, à l'instar des mesures de contrôle des ouvrages et des installations, de la surveillance de leurs effets sur l'eau et sur l'environnement, des conditions dans lesquelles doivent être portées à la connaissance du public les analyses, des mesures et les résultats des contrôles éventuellement exigés, ainsi que les moyens d'intervention dont doit disposer le bénéficiaire, en cas d'incident ou d'accident.

Dans une finalité de convergence des contentieux environnementaux avec ceux de l'urbanisme, un décret du 27 novembre 2023 introduit l'obligation de notifier, à l'auteur de la décision et au bénéficiaire de l'autorisation, les recours formés contre les autorisations environnementales à compter du 1er janvier 2024. Cette obligation d'information pèse sur tout recours relatif aux autorisations environnementales, aux arrêtés complémentaires, mais également à une décision refusant de retirer ou d'abroger une autorisation environnementale pris à compter du 1^er janvier 2024. Cette obligation doit avoir été expressément mentionnée lors de l'affichage et la publication de l'autorisation environnementale.

Le Conseil d'État, dans une décision du 25 janvier 2023, a statué sur l'appréciation que devait porter le juge sur la possibilité de régulariser un dossier d'autorisation environnementale. En l'occurrence, l'avis rendu par l'autorité environnementale est affecté d'un vice en raison de la méconnaissance de l'autonomie de cette autorité prévue par la directive du 13 décembre 2011. La cour administrative d'appel avait considéré que ce vice n'était pas régularisable en raison de la portée de l'avis, à savoir très positif sur le projet, mais également sur sa temporalité puisqu'il a été rendu en amont de la procédure d'instruction de la demande d'autorisation, et en particulier avant le début de l'enquête publique. Or, le Conseil d'État considère que ce motif est insuffisant puisqu'il ne prend pas en considération les incidences palliatives d'un avis de régularisation. Un avis de régularisation substantiellement différent aurait pu justifier une enquête publique complémentaire et dans la situation « où aucune modification substantielle n'aurait été apportée à l'avis, l'information du public sur le nouvel avis de l'autorité environnementale recueilli à titre de régularisation pourrait prendre la forme d'une simple publication sur internet (…) sans qu'il soit nécessaire qu'une enquête publique complémentaire soit réalisée ».

Les insuffisances des études d'impact demeurent une problématique fréquente mobilisant l'activité jurisprudentielle. C'est ainsi que le Conseil d'État, dans une décision du 27 mars 2023, consolide la portée de l'étude d'impact aux effets négatifs indirects du projet. Ce faisant, l'analyse des incidences sur l'environnement du projet, exigée au sein de l'étude d'impact, doit non seulement intégrer les conséquences directes « sur l'environnement de l'ouvrage autorisé, mais aussi celles susceptibles d'être provoquées par son utilisation et son exploitation ». En l'occurrence, une partie de l'alimentation de l'exploitation de la centrale biomasse de Gardanne, soumise au régime de l'installation classée (ICPE), prévoit un approvisionnement en combustibles, et tout particulièrement en bois. Outre des importations nationales, un plan d'approvisionnement prévoit un prélèvement au sein des ressources forestières locales. Dès lors que cet approvisionnement constitue une activité distincte de l'activité de l'ICPE, c'est le cadre juridique propre aux coupes de bois qui doit être analysé. En d'autres termes, lorsqu'un projet est susceptible d'induire des impacts qui relèvent d'un autre projet, l'étude d'impact doit les analyser, en tant qu'effet indirect, si certaines caractéristiques du projet l'exigent. Au regard de la consommation élevée de bois de la centrale, les effets sur les massifs forestiers locaux devaient nécessairement être analysés dans l'étude d'impact.

Toute insuffisance d'étude d'impact n'emporte pas ipso facto l'annulation du projet. Le Conseil d'État, dans une décision du 1er mars 2023, définit les conditions permettant de régulariser une étude d'impact insuffisante. Il rappelle que les insuffisances d'une étude d'impact ne sont susceptibles de vicier la procédure, et donc d'entraîner l'illégalité de la décision prise, que si elles ont pu avoir pour effet de nuire à l'information complète de la population ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur la décision de l'autorité administrative. Ces incidences doivent être préalablement appréhendées par le juge avant de faire usage de sa faculté de régularisation. En l'occurrence, l'insuffisance de l'étude d'impact résulte d'une analyse erronée du nombre et des espèces de chiroptères présents sur le site. La cour administrative d'appel a ainsi sollicité une régularisation au moyen d'un complément d'étude d'impact et, le cas échéant, une enquête publique complémentaire, sans déterminer si ces erreurs ont eu une incidence sur l'information complète de la population. Le Conseil d'État annule par conséquent la décision d'appel et renvoie l'affaire devant la cour.

Le rôle des associations environnementales demeure primordial dans l'accès à la justice environnementale et la participation du public au processus décisionnel. Cette centralité est le corollaire de mesures de nature à garantir leur accès effectif à la justice. C'est notamment l'objet de l'arrêt de la CJUE, dans une décision du 2 mars 2023 (4) , qui rappelle l'obligation pour un État membre de garantir l'accès du public à la justice, notamment les organisations de protection de l'environnement, aux fins de contester toute décision, tout acte ou toute omission tombant sous le coup des dispositions de l'article 6 de la Convention d'Aarhus. En l'occurrence, des mesures restrictives sur le recours de plans de gestion forestière avaient été introduites par l'État polonais. La loi nationale ne permettait qu'un recours permettant le rétablissement d'un état de fait licite et de prendre des mesures préventives, notamment en mettant en place des installations ou des équipements destinés à empêcher la menace ou la survenance du dommage. Ce recours ne permet donc pas d'examiner la légalité, pour des organismes de protection de l'environnement, de plans de gestion forestière. Ce faisant, le Cour considère qu'en ayant omis d'adopter toutes les dispositions législatives nécessaires pour assurer la possibilité, pour les organisations de protection de l'environnement, de saisir un tribunal d'une demande visant à examiner d'une manière effective la légalité, quant au fond et à la procédure, des plans de gestion forestière, la République de Pologne a manqué à ses obligations relatives à la Convention d'Aarhus et à la directive du 21 mai 1992, en ce qu'elle ne garantit pas la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement.

En outre, la procédure d'agrément des associations environnementales est simplifiée par un décret du 7 mars 2023. Ce dernier bascule d'un régime de décision implicite de rejet, dans le cadre de la procédure d'instruction, vers une décision implicite d'accord. Dorénavant, et aux termes de l'article R. 141-15 du code de l'environnement, « la décision est notifiée à l'association dans un délai de six mois, ou quatre mois pour les associations reconnue d'utilité publique, à compter de la date à laquelle la demande est déclarée complète. Passé ce délai, l'agrément est réputé accordé ».

En revanche, toute entité juridique ne peut s'assimiler à une association environnementale et bénéficier des droits et garanties afférents. C'est ainsi que la CJUE, dans un arrêt du 11 janvier 2024 (5) , a précisé la qualité et l'intérêt à agir d'une entité juridique autre qu'une organisation de protection de l'environnement. La particularité de cette espèce est inhérente au recours d'une SCP d'avocats à l'encontre d'un plan d'occupation des sols dont elle ne serait pas directement concernée. Si une organisation de protection de l'environnement a qualité pour agir dès lors qu'elle invoque un intérêt public légitime, tel n'est pas le cas des autres membres du public. Ces derniers n'ont qualité à agir que lorsqu'ils justifient d'un intérêt légitime privé qui leur est propre, ce qui est notamment le cas lorsqu'ils sont touchés ou risquent d'être touchés par un acte ou une décision. À défaut, leur recours est irrecevable. Après avoir rappelé le pouvoir d'appréciation des États membres en la matière, la Cour relève qu'une loi nationale qui conditionne la recevabilité des recours des personnes au lien concret avec l'acte administratif attaqué n'a pas pour effet de priver les membres du public du droit au recours. La Cour considère que « l'article 9, paragraphe 3, de la convention d'Aarhus doit être interprété en ce sens qu'il ne s'oppose pas à une réglementation nationale en vertu de laquelle une entité juridique, autre qu'une organisation