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Planification écologique : des avancées en 2023, mais encore beaucoup d'incertitudes pour 2024

Longtemps reléguée dans les tréfonds de l'histoire, la planification s'est imposée en France, en 2023, comme la pierre angulaire de toute politique en matière de transition écologique. Avec de réels atouts et encore beaucoup d'imperfections.

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Planification écologique : des avancées en 2023, mais encore beaucoup d'incertitudes pour 2024
Actu-Environnement le Mensuel N°443
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En matière de transition écologique, l'année 2023 aura sans aucun doute été celle de la planification, présentée par le président de la République, en septembre dernier, et d'abord matérialisée par un premier tableau de bord du Secrétariat général à la planification écologique (SGPE), durant l'été. Étayé par le rapport Pisani-Mahfouz sur les incidences économiques de l'action pour le climat publié quelques semaines plus tôt, puis conforté par celui de la direction générale du Trésor sur le coût du réchauffement climatique commun, ce travail s'avère essentiel pour identifier les principales sources d'émissions de gaz à effet de serre (GES), les leviers majeurs à actionner et les trajectoires à respecter pour réduire ces émissions de 55 % en 2030, reconnaissent les laboratoires d'idées réunis dans un webinaire sur ce sujet, mardi 19 décembre.

En parallèle, trois grands textes de réference étaient en préparation cette année et devraient théoriquement aboutir bientôt, quoiqu'avec beaucoup de retard sur le calendrier initial : la nouvelle Stratégie nationale bas carbone (SNBC), la loi de programmation sur l'énergie et le climat (LPEC) et le troisième Plan national d'adaptation au changement climatique (Pnacc). « On est passé des discours (…) à des choses très concrètes, avec une coordination forte entre Bercy et le SGPE », constate le directeur de l'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE), Xavier Timbeau.

Une méthodologie brouillonne

Cette évolution s'est traduite par des efforts nouveaux en termes de méthode, comme l'intégration des volets climat, transition et biodiversité dans le plan de relance post-Covid ou l'insertion d'un chapitre environnemental dans le rapport économique, social et financier associé au nouveau projet de loi de finances (PLF). Les groupes de réflexion critiquent cependant un manque de lisibilité générale dans le foisonnement des initiatives lancées, dotées de statuts et de calendriers différents. « La SGPE, en tant que tour de contrôle de la transition, pourrait réfléchir à la rationalisation de ces processus politiques », propose Agnès Hallosserie, directrice du programme biodiversité à l'Institut du développement durable et des relations internationales (Iddri).

Les observateurs détectent aussi plusieurs lacunes dans les pratiques des pouvoirs publics : une analyse insuffisante des besoins, notamment à une échelle moins macro, ainsi qu'un manque de visibilité dans l'articulation entre les grands leviers (la rénovation des bâtiments ou la mobilité, par exemple) et leurs déclinaisons en termes de politiques publiques ou privées, nationales et locales. Mettre en regard ce qui est nécessaire pour tenir les trajectoires et les engagements en cours « est un travail qui reste à faire et il est énorme », estime Xavier Timbeau. Pour ce dernier, l'élaboration d'un cadre s'avère donc indispensable pour s'assurer que les moyens mis en œuvre seront à la hauteur des objectifs.

Des repères à affiner

D'autant plus que « la transition est une opération difficile, qui sera longue, mais qui imposera énormément de contraintes, tout de suite, insiste-t-il. Il faut savoir où on en est et quel est le retard accumulé. » Au-delà du suivi des moyens, les laboratoires d'idées souhaitent aussi une meilleure évaluation des résultats concrets, afin de pouvoir ajuster les politiques publiques en permanence. « Aujourd'hui, il n'y a ni obligation de moyens ni obligation de résultats », résume Xavier Timbeau.

“ La transition est une opération difficile, qui sera longue, mais qui imposera énormément de contraintes, tout de suite ” Xavier Timbeau, OFCE
Le coût des mesures n'est pas clairement établi, pas plus que les acteurs qui devront en supporter la charge. Des données sur l'accessibilité des ménages à la transition font également défaut. Or, les grands changements transformateurs à venir pourraient susciter de grandes tensions dans certains secteurs, l'agriculture par exemple. « Il faut identifier ces points de friction pour les accompagner », juge Agnès Hallosserie.

Léger mieux dans les financements

L'édition 2023 de la planification s'est aussi caractérisée par un effort budgétaire significatif de quelque 7 milliards d'euros d'engagement supplémentaires dans le dernier projet de loi de finances (PLF) par rapport au précédent. Une nouvelle taxe sur les gestionnaires d'infrastructures permettra en outre de flécher 600 millions d'euros (M€) vers le secteur des transports. Le vieux monde fait cependant encore de la résistance : dans le PLF 2024, l'OFCE recense encore 2 % de dépenses défavorables au climat, soit 13,1 milliards d'euros (Md€) contre 7 % de dépenses favorables (39,7 Md€). Quant aux subventions aux énergies fossiles, via par exemple le « bouclier tarifaire » ou la « remise carburant », elles auront dépassé les 50 Md€ en 2023.

L'écart par rapport aux besoins reste par ailleurs colossal. Dans son dernier panorama des financements climat publié le 15 décembre dernier, l'Institut de l'économie pour le climat (I4CE) évalue à 58 Md€ le supplément d'enveloppe nécessaire chaque année, jusqu'en 2030, par rapport à 2022, dont 25 à 34 Md€ de financements publics. Une stratégie pluriannuelle de financement de la transition écologique (SPFTE) devrait permettre aux acteurs économiques d'y voir plus clair et notamment de définir les ressources à mobiliser. Inscrite dans le PLF pour 2024, elle sera débattue au Parlement lors de l'examen du PLF suivant. « Pierre de touche » de l'action du Gouvernement pour le climat, ce nouveau cadre très attendu devra cependant être publié avant l'été, bien en amont du nouveau PLF, pour « informer les débats et les arbitrages budgétaires », conseille Louise Kessler, directrice de programme outils de pilotage et financement de la transition d'I4CE.

L'adaptation se fait une place

Autre progrès à noter en 2023 : la place plus importante occupée désormais par la question de l'adaptation dans les différents programmes, outre le Pnacc 3, espéré pour fin janvier 2024, bien sûr. Le sujet figurera ainsi dans les conclusions des prochaines COP régionales, mais aussi dans le dernier PLF. Cette année, pour la première fois, il y fait l'objet de plusieurs lignes de crédit. La victoire reste toutefois en demi-teinte, puisque ces dernières concernent surtout la gestion de crise, laissant de côté les transformations structurelles pourtant indispensables pour éviter de nouveaux milliards d'euros de dépenses ultérieures liées à l'impréparation face aux risques. « La France n'est pas prête à faire face », analyse Louise Kessler.

Pour cette raison, le niveau d'ambition du Pnacc 3 et les moyens mis à son service, notamment humains, seront particulièrement scrutés par les spécialistes. « On aimerait y voir figurer l'obligation pour les acteurs à haut risques, collectivités, gestionnaires d'infrastructures, acteurs du bâtiment, l'obligation d'acquérir un réflexe d'adaptation, d'intégrer la trajectoire de réchauffement de référence dans leurs décisions », précise Louise Kessler. Les moyens requis dans le cadre du Pnacc devront aussi se retrouver dans le PLF. Pour les membres des think tanks, l'octroi d'une valeur juridique au document, par le biais de la publication d'un décret par exemple, serait par ailleurs un indéniable plus.

Biodiversité et territorialisation

Portée par la finalisation de sa Stratégie nationale (SNB) mi-décembre, la biodiversité a, elle aussi, fait son apparition dans la planification, notamment dans les projets de COP régionales. « Nous disposons maintenant de mesures et d‘ambitions partagées au niveau des ministères, se réjouit Agnès Hallosserie. Les enjeux biodiversité et climat doivent être embrassés de front dans les feuilles de route régionales. Il y a l'enjeu de ne pas retomber dans les silos habituels. Prendre en compte l'augmentation de la surface agricole utile en bio, la restauration des écosystèmes dégradés ou les trames vertes et bleues permettra de dépasser la vision de la biodiversité comme une épine dans le pied et de voir plutôt les graines qui vont germer. »

En lançant les COP régionales, en septembre dernier, le Gouvernement a en effet posé les bases d'une territorialisation de cette planification écologique, censée se concrétiser par la publication de feuilles de route l'été prochain, au plus tard. La démarche, qui présente aussi l'avantage d'associer théoriquement les citoyens à la réflexion, se révèle relativement consensuelle. Mais elle pourrait se heurter à un écueil de taille : la question de la répartition de l'effort entre les collectivités locales et l'État. Pour Louise Kessler, l'ajout d'un volet « investissements » au document est ainsi largement nécessaire, mais il s'agit encore d'un « angle mort » du débat, estime-t-elle.

Cranter les objectifs

« La SNBC mise sur un investissement massif des collectivités. Mais la question de savoir si elles ont les moyens de faire ce que l'on attend d'elles n'a pas été réglée », observe-t-elle, regrettant la faiblesse des instances de dialogue et de pilotage. Aujourd'hui, « il n'existe pas de stratégie partagée sur les moyens d'accélérer l'investissement à l'échelle locale ». À l'échelle européenne, alors que le plan RepowerEU s'achève, l'évaluation des réponses financières aux impératifs de la transition écologique retranscrite dans le Pacte vert et le programme Fit-for-55 n'est pas mieux appréhendée. Sans anticipation budgétaire sérieuse, des troubles sociaux risquent pourtant de survenir.

En raison de plusieurs clauses de revoyure, comme celle portant sur la fin de la vente des véhicules thermiques en 2035, mais également d'une possible évolution des équilibres politiques après les élections au Parlement en juin prochain, l'ambition écologique de l'Union européenne pourrait par ailleurs s'amoindrir. Chercheur à l'Institut Jacques-Delors, Phuc-Vinh Nguyen plaide donc pour un arrimage solide de ces objectifs en France et une mise en avant plus forte de leurs avantages : pouvoir d'achat, réindustrialisation, création d'emploi… « Il existe une interaction évidente que l'on pourrait qualifier de logique de fertilisation croisée entre le Pacte vert européen et la planification écologique, souligne-t-il. Il faut sécuriser ces objectifs, donner de la visibilité aux entreprises. Si l'on prend du retard sur ces questions, on prendra du retard sur la planification. »

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