"Les spécificités du milieu marin ne permettent pas de transposer telles quelles les dispositions de mise en oeuvre de la séquence éviter-réduire-compenser (ERC) établies pour les milieux terrestres", relevait Ségolène Royal en janvier 2016. C'est la raison pour laquelle la ministre de l'Ecologie avait confié au Conseil général de l'environnement et de développement durable (CGEDD) la mission d'analyser le processus de mise en oeuvre de cette séquence en mer en vue d'améliorer les études d'impact des projets, que ceux-ci concernent les énergies marines renouvelables (éolien offshore et flottant, hydroliennes, énergie houlomotrice, énergie thermique des mers) ou l'exploitation des fonds marins (extraction de sables, de granulats, etc.).
Le rapport (1) effectué par cette instance, chargée de conseiller le Gouvernement sur les questions d'environnement, a été publié début décembre. Outre le renforcement de la prise en compte du milieu marin dans les politiques publiques et de la connaissance de ce milieu, les auteurs de la mission soulignent le rôle croissant que doit jouer la planification dans la réduction des impacts des projets sur le domaine public maritime. Un bien commun non appropriable soumis à de nombreuses pressions, rappelle le CGEDD. "Ce sont avant tout les plans d'action pour le milieu marin (Pamm), composantes des documents stratégiques de façade qui sont les plus concernés. Néanmoins, d'autres plans et schémas, notamment en milieu terrestre, sont susceptibles d'impacts importants, positifs ou négatifs, sur l'environnement marin, notamment via les pressions diffuses", soulignent les hauts fonctionnaires.
Mettre en oeuvre le principe d'absence de perte nette de biodiversité
De nombreuses lacunes sont en effet relevées dans les études d'impact des projets en milieu marin : choix des options basés sur des critères socio-économiques et non écologiques, rareté des indicateurs mesurables et des prévisions quantitatives, biodiversité évaluée en termes de populations et non d'effets sur les processus écologiques ou la diversité génétique, etc. Le rapport fait toutefois état d'innovations méthodologiques permettant d'évaluer les impacts. "Intégrer ces innovations sera bien plus aisé à l'échelle des évaluations environnementales stratégiques des documents de planification qu'au gré des projets de tailles et d'ampleurs diverses", conclut le rapport, qui y voit un enjeu de développement pour les acteurs de l'économie verte.
Le CGEDD formule donc deux recommandations en vue d'améliorer cette planification. Il s'agit en premier lieu d'inscrire dans les Pamm et dans les documents de façade, ainsi que dans les autres plans concernant de près ou de loin le milieu marin, "des mesures tenant compte de l'ensemble des impacts diffus et globaux". Ces mesures doivent reprendre "clairement la mise en oeuvre du principe d'absence de perte nette de biodiversité prévue par la loi sur la biodiversité du 8 août 2016", affirme la mission.
Les futurs plans et programmes devront donc identifier clairement les points qui faciliteront les mesures ERC, recommande-t-elle : identification et définition des enjeux environnementaux des écosystèmes susceptibles de recevoir des projets, évaluation des services écosystémiques et de la biodiversité ordinaire, intégration des pressions diffuses (rejets de substances chimiques, déchets, érosion, transports maritimes, pêches, activités récréatives), identification des zones de compensation.
La difficulté de la compensation en milieu marin
La deuxième recommandation vise à prévoir dans ces différents documents de planification "des mesures de compensation mutualisées à l'efficacité écologique démontrée et suivie sur le long terme". Ces mesures devront prendre en compte "non seulement la biodiversité exceptionnelle, mais également la biodiversité ordinaire à travers notamment les services écosystémiques", soulignent les auteurs.
Ces derniers ont en effet constaté, à travers les auditions menées, "l'extrême difficulté de la compensation en milieu marin". Dans ce milieu, "les notions d'équivalence écologique et de substituabilité n'étant pas abouties scientifiquement, la compensation offre peu de certitudes sur l'absence de perte nette de biodiversité, donc peu de sécurité juridique pour le maître d'ouvrage et l'autorité décisionnaire", a confirmé l'Agence française pour la biodiversité (AFB). En outre, de nombreuses mesures présentées comme étant de la compensation se révèlent être des mesures d'accompagnement ou de sensibilisation, souligne le rapport. "La durée des phénomènes naturels en mer semble également interdire la compensation", constate-t-il, citant le cas des herbiers de posidonies dont la restauration demande des années, voire des décennies, si tant est qu'elle soit un jour possible.
La mission propose toutefois trois approches selon la qualité des écosystèmes affectés. Pour les milieux rares ou remarquables, les projets ne pourraient être autorisés dès lors qu'ils ont un impact résiduel non réductible. Lorsque la biodiversité a un caractère important mais non exceptionnelle, le rapport préconise une compensation en faisant appel à un site naturel de compensation. Enfin, dans le cas d'une biodiversité ordinaire, les auteurs jugent acceptable le principe d'un paiement qui viendrait abonder une banque de compensation, estimant qu'il ne serait pas contraire à la loi sur la biodiversité.
Dans tous les cas, le rapport estime que les documents de façade et les Pamm devraient comporter plusieurs éléments : l'identification des types d'écosystèmes et de leur valeur intrinsèque, leur cartographie, ainsi que l'identification des aires réservées à la compensation. "L'évaluation environnementale de ces documents aura notamment pour objet de s'assurer de la cohérence du dispositif de compensation, sur le plan écologique et au regard de la directive cadre Stratégie pour le milieu marin", concluent les auteurs.
