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Dysfonctionnement de l'Onema : la Cour des comptes renouvelle ses recommandations

La Cour des comptes a constaté que l'Onema n'avait mis en œuvre que de façon incomplète ses précédentes recommandations. Ces évolutions restent nécessaires, selon elle, pour le bon fonctionnement de l'Agence française de la biodiversité.

Eau  |    |  Dorothée LapercheActu-Environnement.com
Environnement & Technique N°367 Cet article a été publié dans Environnement & Technique n°367
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"Les réformes [de l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (Onema)] qui n'ont pas été menées avant 2017 devront l'être rapidement dans le cadre de l'Agence française de la biodiversité, sauf à compromettre la réussite de ce nouvel établissement, estime la Cour des comptes à l'occasion de son rapport annuel. Les deux principaux enjeux concernent la gestion des ressources humaines et le dispositif territorial".

 
Des procédures toujours en cours Lors de son précédent rapport, la Cour avait demandé la saisine de la cour de discipline budgétaire. Une première procédure a abouti en juin 2015 à la condamnation du comptable public à rembourser les manques à gagner pour les finances publiques du fait des mauvais versements. Une seconde mettant en cause les dirigeants de l'Onema est toujours en cours.
Le Syndicat national de l'environnement (SNE-FSU) avait également déposé en juillet 2012, une plainte contre X au parquet de Créteil pour irrégularités de gestion de l'Onema. Le dossier avance lentement et attend encore son issue.
 
En 2013, la juridiction s'était déjà penché sur le fonctionnement de l'Onema et avait pointé de nombreuses dérives : de graves irrégularités de gestion, des faux et usages de faux, des problèmes de gouvernance, des délits de favoritisme et un cadre juridique à sécuriser.

Delphine Batho, alors ministre de l'Ecologie, avait par la suite assuré qu'un renforcement du contrôle de gestion interne était mis en place au sein de l'Onema. La ministre avait confirmé le lancement d'une évaluation de la politique de l'eau ainsi qu'un audit de la production et gestion des données sur l'eau, dans le cadre du chantier de modernisation de l'action publique.

Dans ce nouveau rapport, la Cour des comptes regrette que la mise en œuvre de ses précédentes recommandations, notamment les évolutions de l'organisation, de la gestion ou des modalités d'exercice des missions de l'Onema, soient incomplètes et partielles.

A ce bilan critique s'ajoute désormais une autre donnée : l'Onema, les Parcs nationaux de France (PNF), l'Agence des aires marines protégées (AAMP) et l'Atelier technique des espaces naturels (Aten) ont fusionné depuis décembre dernier au sein de l'Agence française de la biodiversité. "L'ex-Office a donc, de fait, reporté sur l'AFB la responsabilité de la mise en œuvre de ces réformes. Il convient dès lors de réagir rapidement", avertit la Cour. L'Onema occupe une place particulière au sein de la nouvelle agence : son organisation a servi de base pour la structuration des fonctions d'administration, des procédures internes et du dispositif territorial de l'AFB. De plus, environ 70% des agents de cette dernière proviennent de l'Onema. Dans son rapport annuel pour 2017, la Cour met l'accent sur trois recommandations.

Améliorer l'efficacité de la police de l'eau

Tout d'abord, elle préconise de définir les indicateurs relatifs aux missions de police de l'eau afin d'aboutir à une définition et à une mesure de la pression de contrôle. "L'exercice de cette mission par les services départementaux de l'Onema a continué de connaître des difficultés de mise en œuvre", indique-t-elle. Ce constat s'explique notamment par la diminution des effectifs de 345 équivalents temps plein en 2012 à 300 environ en 2015. Autre obstacle : l'absence d'adaptation des indicateurs de performance relatifs à la police de l'eau depuis 2012.

La Cour des comptes pointe aussi une stagnation du nombre annuel des contrôles. "Une augmentation avait été observée entre 2012 et 2013, avec une hausse de 10%, mais la tendance est nettement moins favorable depuis : ce nombre n'a progressé que de 1% entre 2013 et 2014 et a même chuté de 10% entre 2014 et 2015", explique-t-elle. Le nombre de contrôles par agent a également diminué (de 106 par an en 2012 à 95 par an en 2015). En cause selon elle, la charge de travail de cartographie des cours d'eaux et la nouvelle compétence des inspecteurs de l'environnement pour conduire des auditions dans le cadre de contrôles donnant lieu à poursuites. La Cour s'interroge donc sur la capacité de certains services à maintenir une pression de contrôle suffisante. Ce point n'est pas négligeable : l'AFB a en effet conservé la mission de police de l'environnement.

"Il convient de noter que, si la loi a confié à l'AFB l'exercice de missions de police administrative et de police judiciaire relatives à l'eau et à l'environnement, cette mission est prévue pour s'exercer en liaison avec les établissements publics compétents dans le cadre d'unités de travail communes, oppose Paul Michelet, alors directeur général de l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques. De ce fait, si la mutualisation avec l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) n'est pas explicitement mentionnée, elle est bien implicitement visée". La mutualisation des services de terrain des deux entités ne semblent toutefois pas évidente. "Le poids du lobby de la chasse a tout arrêté, assure Patrick Saint-Léger, secrétaire général adjoint du Syndicat national de l'environnement (SNE). Elle a été réduite comme une peau de chagrin : désormais c'est une expérimentation dans cinq départements".

La Cour déplore également l'inégalité de répartition des effectifs très marquée entre le Nord et le Sud du pays. "Cette inégalité risque de perdurer au sein de l'AFB puisque la garantie qu'aucune mobilité ne serait imposée a été donnée en 2016", note-t-elle.

Mettre un terme à la semaine de quatre jours

Second grief de la Cour : la possibilité pour les agents d'opter pour la semaine de quatre jours. Selon elle, cette disposition n'est pas compatible avec la nécessité d'assurer une continuité du service sur le terrain. "La Cour regrette que la nécessité de service n'ait jamais été invoquée pour refuser le droit d'option d'un agent de l'Onema à la semaine de quatre jours, y compris dans les services fonctionnant à 50% de leur effectif plancher", complète-t-elle.

Dans sa réponse au rapport, Ségolène Royal, ministre de l'Environnement a indiqué avoir donné les instructions au Président du conseil d'administration de l'AFB et au directeur de l'Agence pour appliquer les recommandations de la Cour. "Au sein de l'AFB, des discussions sont en cours sur le règlement intérieur, nous sommes en amont d'un échange avec les syndicats et les agents", indique quant à lui Patrick Saint-Léger.

Déterminer une implantation unique pour le siège de l'AFB

Enfin, la Cour estime nécessaire que le siège de l'AFB dispose d'une implantation unique. "Le projet de décret transmis au Conseil d'Etat relatif à l'organisation de l'AFB prévoit que (...) le siège de l'établissement est fixé en veillant à la pérennité des trois implantations correspondant aux sièges des établissements intégrés de l'Agence française pour la biodiversité, remarque Paul Michelet. La réduction effective du nombre des implantations immobilières supposerait un regroupement, et donc une mobilité, de plusieurs centaines d'agents entre Brest, Montpellier et Vincennes-Saint-Mandé, selon le choix qui sera fait. Indépendamment de la pertinence organisationnelle d'une telle option, cela supposerait de disposer d'un « siège » ayant des capacités d'accueil sans commune mesure avec les locaux actuellement existants, avec un coût immobilier et social qui mériterait d'être évalué".

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