Le ministère de l'Ecologie a publié le 1^er septembre un rapport (1) du Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (Cerema) qui établit le premier bilan du bail rural à clauses environnementales prévu par la loi d'orientation agricole de 2006. Un outil qui permet d'inscrire dans la gestion d'un site une liste limitative de pratiques culturales susceptibles de protéger l'environnement : gestion des surfaces en herbe, limitation ou interdiction des engrais et des pesticides, entretien des hais, bosquets et mares, etc.

Préserver la biodiversité, promouvoir l'agriculture bio

Dans quels cas fait-on appel au bail rural à clauses environnementales (BRE) ? "Les départements et les conservatoires d'espaces naturels l'utilisent comme outil de préservation de la biodiversité et des paysages des terrains qu'ils ont acquis", relève l'étude. Ceci est particulièrement vrai, ajoute-t-elle, dans la gestion d'espaces naturels à forte valeur patrimoniale ou faisant l'objet de protection réglementaire : réserves naturelles, sites Natura 2000, etc. Les caractéristiques des baux dans ce cas là ? Un cahier des charges très détaillé, reprenant parfois celui permettant l'attribution de mesures agri environnementales (MAE), et un loyer faisant l'objet de différentes formules d'abattement.

Le deuxième usage des clauses environnementales vise la promotion de l'agriculture biologique. L'association Terre de liens, tout d'abord, qui conditionne la contractualisation des baux à l'exploitation en agriculture bio. "Le cahier des charges correspond à celui de l'agriculture biologique et la redevance ne fait l'objet d'aucun abattement", précise l'étude. L'Agence des espaces verts d'Ile-de-France, ensuite, qui favorise la mise en place du plan "agriculture biologique" de la région sur ses terrains.

Sans pour autant aller jusqu'à l'agriculture bio, il est aussi fait appel aux BRE dans un souci de préservation de la vocation agricole des terres et d'installation de jeunes agriculteurs. Dans ce cas, les chambres d'agriculture sont souvent sollicitées pour choisir l'exploitant bénéficiaire du bail et rédiger le cahier des charges, de même que les Safer (2) le sont pour mettre en œuvre des stratégies foncières, précise le Cerema. Les clauses environnementales sont "souvent très précises et parfois complexes à mettre en œuvre". Le souci ? "Les bailleurs n'ont pas les moyens (…) de contrôler l'application des clauses", révèlent les auteurs de l'étude. La signature d'un tel bail présente en revanche l'avantage de pérenniser les bonnes pratiques lorsque les aides (contrat Natura 2000, Feader, etc.) prennent fin grâce aux "facilités offertes pour le calcul de la redevance".

Protéger la ressource en eau, mettre en place des mesures compensatoires

Le bail rural à clauses environnementales a aussi investi des champs nouveaux auxquels il n'était pas destiné à l'origine, affirme l'étude. C'est le cas de la protection de la ressource en eau potable, qui passe par l'acquisition des zones de captage les plus vulnérables. "Si l'exploitation agricole y est possible, elle doit être exempte de tout polluant pouvant porter atteinte à la qualité de l'eau", explique le Cerema. D'où le recours à de tels baux par les collectivités qui incitent fortement les exploitants à mettre en place une agriculture bio. L'étude souligne également le rôle incitatif des agences de l'eau en la matière par le biais de la conditionnalité des aides à l'acquisition de ces terres.

Deuxième application non prévue à l'origine : la mise en place de mesures compensatoires dans le cadre de travaux d'aménagement. "La pérennisation de la compensation passe souvent par des acquisition foncières et les terrains une fois acquis doivent être gérés avec des objectifs précis", explique l'étude. Or, le BRE apparaît comme un outil pertinent "permettant de répondre sur le long terme (20 à 30 ans) au cahier des charges imposé par les mesures compensatoires".

Difficultés à rédiger les clauses environnementales

Si le Cerema juge le BRE "relativement adapté aux différentes préoccupations environnementales", il pointe toutefois un certain nombre de limites, qui concernent principalement son utilisation en tant qu'outil de gestion des espaces naturels.

"Si la réglementation prévoit que les BRE soient compatibles avec le plan de gestion des espaces naturels concernés, ces derniers demeurent souvent trop imprécis pour appuyer la rédaction des clauses", déplore l'établissement public, citant les chartes des parcs naturels régionaux, les plans de gestion des sites Ramsar, ainsi que les plans de prévention des risques naturels (PPRN). La difficulté à rédiger les clauses environnementales est aussi importante lorsque l'élaboration d'un document de gestion de l'espace naturel n'est pas prévue par la réglementation, souligne l'étude, donnant l'exemple des sites classés ou des arrêtés préfectoraux de protection de biotopes.

Les auteurs du rapport déplorent également le flou sur l'organisme chargé d'arbitrer les conflits entre gestionnaires d'espaces naturels, bailleurs et exploitants agricoles. "La loi d'avenir agricole n'apporte pas d'éléments nouveaux" dans ce domaine, regrettent-ils, bien que ce texte donne plus de poids au bail environnemental. De même, l'étude pointe l'absence de jurisprudence permettant de gérer les contentieux entre bailleur et exploitant sur le contenu des clauses environnementales au moment du renouvellement des baux en place.

Dernière critique : le manque de souplesse de ces baux, qui s'adaptent mal à des espèces ou des habitats remarquables nécessitant une adaptation continue des modes de gestion et des pratiques agricoles. Une critique à laquelle répond partiellement un décret de juin 2015 qui élargit les types de clauses environnementales qui peuvent être introduites dans les baux.