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Vers une réforme des procédures judiciaires d'urgence en matière environnementale

Une mission d'information de l'Assemblée nationale propose de renforcer les procédures de référé en matière d'environnement. Plusieurs amendements au projet de loi climat ont été déposés à cet effet.

Gouvernance  |    |  Laurent Radisson  |  Actu-Environnement.com
Vers une réforme des procédures judiciaires d'urgence en matière environnementale

« Dans la plupart des litiges environnementaux, il faut souvent agir vite pour recueillir des moyens de preuve, désigner un expert et/ou un médiateur, et faire cesser un trouble avant qu'il ne devienne plus grave ou irréparable », soulignaient les auteurs du rapport « Une justice pour l'environnement » publié en janvier 2020. Face aux insuffisances des procédures judiciaires d'urgence existantes, ils proposaient la création d'un référé judiciaire spécial en matière d'environnement.

Si la loi relative au Parquet européen, promulguée en décembre dernier, a créé les juridictions spécialisées en matière d'environnement suggérées par ce rapport, elle ne contient en revanche rien sur le référé environnemental. C'est la raison pour laquelle la commission des lois de l'Assemblée nationale a confié aux députés Naïma Moutchou (LReM) et Cécile Untermaier (Soc.) une mission « flash » sur cette question. Elles  en ont dévoilé les conclusions mercredi 9 mars. Plutôt que de créer une nouvelle procédure, les deux parlementaires proposent de simplifier et d'améliorer le maquis des procédures existantes. Elles ont déposé plusieurs amendements en ce sens dans le projet de loi climat examiné depuis le 8 mars en commission spéciale à l'Assemblée.

Caractère illisible du traitement de l'urgence

Cécile Untermaier pointe le caractère « illisible » du traitement judiciaire actuel de l'urgence environnementale. Il existe en effet de multiples procédures de référés dans les deux ordres juridictionnels. Dans l'ordre administratif, la mission a recensé les référés généraux d'urgence (référés-suspension, liberté, conservatoire), les référés sans condition d'urgence (référés-constat, instruction, provision) et les référés spécifiques au droit de l'environnement (référés-étude d'impact, enquête publique, évaluation environnementale). Dans l'ordre judiciaire, les procédures sont à peine moins nombreuses : référés généraux (référés d'urgence, conservatoire, provision, instruction) et deux procédures de référé pénal spécial prévues par le code de l'environnement. Elles permettent la suspension d'une activité ou l'adoption de mesures conservatoires en matière de protection des animaux.

« Finalement, les procédures les plus usitées sont les procédures générales, en particulier le référé-suspension », relève Mme Untermaier. Ces difficultés de lisibilité des procédures, qui « nuisent à la bonne compréhension et à l'utilisation de ces outils par les justiciables », ne sont toutefois pas les seules. Naïma Moutchou pointe « un véritable décalage entre le monde réel et le monde juridique ». En effet, bien qu'il s'agisse de procédures d'urgence, les décisions ne sont pas prises assez rapidement. « C'est (…) le cas pour des opérations de défrichement autorisées en vue de la construction d'une zone d'activité qui vont parfois être réalisées très rapidement : le juge des référés arrive alors trop tard », illustre la député.

 
Le recours au référé est conditionné par des notions qui ne sont pas forcément applicables dans le domaine environnemental où l'enjeu réside bien plus dans les notions de gravité et d'irréversibilité du dommage.  
Naïma Moutchou et Cécile Untermaier, députés
 
Les rapporteures soulignent également des freins spécifiques au champ environnemental. Ils résultent de la technicité des dossiers, mais aussi de la difficulté à appliquer certains critères exigés par ces procédures spéciales. C'est le cas du critère d'urgence ou de dommage imminent. « Le recours au référé est conditionné par ces notions qui ne sont pas forcément applicables dans le domaine environnemental où l'enjeu réside bien plus dans les notions de gravité et d'irréversibilité du dommage », relèvent les rapporteures.

Pas de nouvel outil

Face à ces difficultés, les deux députés ont formulé neuf recommandations, qu'elles reprennent en partie dans plusieurs amendements déposés sur le projet de loi climat. « Je n'ai pas encore la position du Gouvernement sur ces amendements, mais j'ai le soutien du rapporteur », nous indique Naïma Moutchou.

Les deux députés repoussent la création d'un nouvel outil estimant que « l'amélioration, l'harmonisation et la modernisation des référés administratifs et judiciaire existants [forment] la voie la plus pertinente ». En ce qui concerne les procédures spécifiques au domaine environnemental, elles proposent de faire évoluer le référé-étude d'impact afin de pouvoir l'actionner en cas d'étude incomplète ou incorrecte, et pas seulement en l'absence pure et simple d'étude. De même, la mission recommande de faciliter la suspension d'une décision administrative via la procédure de référé-enquête publique. « La notion de doute sérieux quant à la légalité de la décision semble être un critère trop restrictif : si une décision va à l'encontre des conclusions d'une enquête publique, la suspension de celle-ci doit pouvoir se faire plus facilement », explique la mission.

Celle-ci propose également de réformer le référé pénal spécial prévu par l'article L. 216-13 du code de l'environnement qui permet au procureur de la République de saisir le juge des libertés et de la détention (JLD) en cas de non-respect des règles liées à l'autorisation environnementale ou à la préservation de la qualité et de la répartition des eaux. Les propositions visent à élargir le champ d'application de ce référé à l'ensemble des atteintes à l'environnement, à élargir les possibilités de saisine du juge au-delà du seul procureur, et à confier aux nouveaux pôles judiciaires spécialisés en environnement la compétence actuelle du JLD.

Atténuer la condition d'urgence

Trois propositions visent par ailleurs à atténuer la condition d'urgence pour les référés en matière environnementale. Il s'agit tout d'abord d'assouplir cette condition pour la procédure de référé-suspension de l'article L. 522-1 du code de justice administrative. Dans ce cadre, les co-rapporteures proposent une procédure en deux temps permettant une action plus rapide en cas de dommage irréversible. La mission propose par ailleurs d'intégrer cette notion de « dommage irréversible » dans la procédure de référé-conservatoire prévue par l'article 835 du code de procédure civile.

Enfin, les deux membres de la commission des lois suggèrent d'intégrer formellement les droits prévus par la Charte de l'environnement, et en particulier « le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé », dans le champ du référé-liberté prévu par l'article L. 521-1 du code de justice administrative.

Et pour les porteurs de projets qui pourraient s'inquiéter de telles dispositions, Cécile Untermaier se veut rassurante. « Il est important pour l'entrepreneur, par la voie d'un référé effectif, efficace et raccourci, de pouvoir purger le problème qui pourrait survenir sur son projet. On n'est pas dans une disposition qui vient entraver les actions mais au contraire, d'une certaine manière, à les sécuriser », explique la député.

Reste à voir si les députés de la commission spéciale partagent cette analyse.

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Conseil en droit de l'Énergie et de la transition énergétique Cabinet Valentin Renoux - Avocat