Respectivement directeur de recherche CNRS; UMR 6297 Droit et Changement social, Nantes Université et directrice de recherche Inrae, UMR CNRS 7321 Gredeg-Credeco, Université Côte d'Azur
Introduction
L'année 2022-2023 a été marquée par des débats, parfois houleux, en matière de mutagenèse, de mise en œuvre de la nouvelle politique agricole commune (PAC), d'engrais pour l'agriculture biologique, de certification environnementale ou de développement des installations agrivoltaïques, de distances d'épandage, de néonicotinoïdes, de chlordécone, de glyphosate ou encore de « Méga bassines ».
I. Organismes génétiquement modifiés
1. Mutagenèse
La saga sur les New Plant Breeding Techniques (NPBT) continue avec la décision de la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) du 7 février 2023. Les juges procèdent à un jeu de balancier subtil entre techniques et effets des techniques, entre principes et exceptions. Dans un premier temps, ils décident que « l'intention du législateur de l'Union » commande de vérifier si une nouvelle technique/méthode de mutagenèse « fondée sur les mêmes modalités de modification » qu'une « technique/méthode de mutagenèse traditionnellement utilisée pour diverses applications et dont la sécurité est avérée depuis longtemps » (critères posés par la Cour en 2018), « combine ces modalités avec d'autres caractéristiques, distinctes » parce que cette différence pourrait générer « des effets négatifs (…) sur la santé humaine et l'environnement » et conduire à des modifications génétiques différentes. Cette interprétation conduit à ne pas faire systématiquement jouer
2. Coexistence
Une seconde affaire porte sur la faculté des États membres de prendre des mesures d'interdiction de culture et de mise en marché d'organismes génétiquement modifiés (OGM),en applicationde l'article 26 bis de la directive 2001/18. Les faits sont postérieurs à l'introduction de la procédure d'opt out (art. 26 ter) : un producteur avait été sanctionné pour avoir cultivé du maïs MON 810 en 2015, contrairement à une loi de 2011 de la région autonome Friuli Venezia Giulia. Dans la lignée jurisprudentielle, les juges concluent que cette faculté est effectivement ouverte à la condition que la mesure nationale garantisse, d'une part, une liberté de « choix entre des produits issus de cultures génétiquement modifiées et des produits issus de cultures biologiques ou conventionnelles », et d'autre part, qu'elle soit nécessaire et proportionnée à cet objectif de coexistence des cultures. Ces conditions doivent être appréciées sur la base de la recommandation de la Commission du 13 juillet 2010 établissant des lignes directrices pour l'élaboration de mesures nationales de coexistence, qui, même si elle n'a pas de caractère contraignant, est « de nature à éclairer l'interprétation de dispositions de l'Union » et il n'est pas nécessaire « de vérifier (…) si cette mesure est conforme aux articles 34 à 36 TFUE ».
II. Agriculture biologique
En ce domaine, une décision du Conseil d'État en date du 12 avril 2023 mérite d'être signalée :
Mécontente de la réécriture par l'Institut national de l'origine et de la qualité (Inao) de son Guide de lecture des règlements européens relatif à la production et à l'étiquetage des produits biologiques, l'association Afaïa, syndicat des producteurs d'engrais organiques, a demandé l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du 4 février 2020 par laquelle l'Inao a rejeté sa demande de modification du guide de lecture. L'Afaïa demandait en particulier que l'interdiction d'utiliser sur des terres biologiques des engrais et amendements du sol d'origine animale en « provenance d'élevages industriels » ne soit pas assimilée à une interdiction portant sur les engrais et amendements du sol d'origine animale en provenance « d'élevages hors sol ». Faute de définition dans les textes communautaires et de variations entre les différentes versions linguistiques du règlement du 15 juillet 2021, le Conseil d'État a décidé de saisir la CJUE, qui devra, d'une part, préciser si la notion d'élevage industriel est équivalente à celle d'élevage hors sol et, d'autre part, si les deux notions sont distinctes, expliquer les critères qui doivent être appliqués pour déterminer si un élevage doit être qualifié d'industriel.
III. Politique agricole commune (PAC)
Depuis la parution des règlements de 2021, la nouvelle PAC est à la une. L'heure est aux mesures d'application de la législation UE et du Plan stratégique national 2023-2027.
1. Conditionnalité
Le décret du 30 décembre 2022 est certainement le document principal de cette série de textes,puisqu'il fixe les définitions principales (agriculteur actif, jeune agriculteur, nouvel agriculteur, activité agricole, surface agricole, hectare admissible), ainsi que les règles sur la conditionnalité des aides de la PAC à compter de 2023 et sur leur contrôle. Tous les bénéficiaires des paiements directs sont ainsi soumis aux normes relatives aux bonnes conditions agricoles et environnementales, qui portent notamment sur le ratio de prairies permanentes, la protection des zones humides et tourbières, l'aménagement de bande tampon enherbée pérenne (par exemple, sur les terres agricoles localisées à proximité d'un cours d'eau), la couverture minimale des sols, les rotations de cultures, le maintien d'infrastructures agroécologiques ou l'existence de terres en jachère.
2. Écorégimes
Le nouveau dispositif des écorégimes, prévu par le règlement du 2 décembre 2021, relève des nouveaux articles D. 614-109 et suivants du code rural regroupés sous le titre des « programmes volontaires pour le climat, l'environnement et le bien-être animal » et entre en vigueur rétroactivement au 1er janvier 2023. Il institue une aide surfacique au bénéfice des agriculteurs actifs « qui active[nt] au moins une fraction de droit à paiement de base et qui engage[nt] l'ensemble des surfaces admissibles de l'exploitation (…) dans une même voie d'accès ». Ces aides comportent un niveau de base et un niveau supérieur. Le décret et les arrêtés précisent les « trois voies d'accès » aux aides qui reprennent et renforcent les mesures qui étaient incluses dans les anciens « paiements verts » : les pratiques de gestion agroécologiques des surfaces agricoles (assurer une diversification des cultures ; maintenir une proportion minimale de prairies permanentes non labourées ; maintenir une couverture végétale minimale), la certification environnementale (niveau de base CE2+ ; niveau supérieur standard ; niveau supérieur lié à l'agriculture biologique) et les éléments favorables à la biodiversité (maintien et développement des haies, alignements d'arbres, arbres isolés, bosquets, mares, fossés non maçonnés, bordures non productives, murs traditionnels, jachères y compris mellifères). Ils prévoient dans certains cas un supplément d'aide « bonus haies ».
Les mesures agroenvironnementales et climatiques (Maec) et les aides en faveur de l'agriculture biologique « relevant de la programmation de la politique agricole commune débutant en 2023 » font également l'objet d'une nouvelle section dans le code rural. Elles sont accordées pour 5 ans et comprennent les aides à la conversion à l'agriculture biologique, les Maec pour la qualité et la gestion quantitative de l'eau (grandes cultures, cultures pérennes), pour la qualité et la protection du sol, pour le climat, le bien-être animal et l'autonomie des élevages, pour la préservation et l'équilibre agroécologique et de la biodiversité de milieux spécifiques, pour la création de couverts d'intérêt pour la biodiversité (pollinisateurs, préservation des espèces, ouverture des milieux et lutte contre les incendies) et pour l'entretien durable des infrastructures agroécologiques. Les engagements et conditions de chaque mesure dépendent des cahiers des charges types définis au niveau ministériel et, le cas échéant, des projets agro-environnementaux et climatiques sélectionnés par le préfet de région pour chaque zone à enjeu environnemental de son territoire. Vu ces nouveaux textes, l'instruction technique du 12 mai 2022, pourtant récente, devra certainement faire l'objet d'une réactualisation.
IV. Projet agroécologique français
1. Certification environnementale
Suite aux critiques de la Commission européenne et à une étude d'impact qui a démontré la faible performance de la certification HVE, son référentiel a été modifié. L'idée générale est d'augmenter le niveau d'exigence. Le décret modifie radicalement la certification de troisième niveau, en supprimant la possibilité de s'appuyer sur des indicateurs globaux pour lui préférer les quatre indicateurs composites déjà connus et qui sont précisés : la biodiversité, la stratégie phytosanitaire, la gestion de la fertilisation et de la ressource en eau.
2. Énergies renouvelables et agriculture
La loi du 10 mars 2023 relative à l'accélération de la production d'énergies renouvelables promeut le développement de l'agrivoltaïsme. Toutefois, elle prévoit un ensemble de procédures visant à contrôler tout développement au détriment de l'activité et des espaces agricoles : d'une part par la délimitation de zones d'accélération pour la production des énergies renouvelables via un mécanisme ad hoc, ou via les schémas de cohérence territoriale (Scot), et à défaut, les plans locaux d'urbanisme (PLU) et cartes communales ; d'autre part via une procédure d'identification des surfaces agricoles et forestières susceptibles d'accueillir des centrales photovoltaïques.
V. Produits phytopharmaceutiques
1. Protection des personnes
La protection des riverains de parcelles agricoles traitées avec des pesticides est toujours un sujet d'actualité. Une fois encore ce sont les distances d'épandage qui sont en jeu. Nous avions fait état, dans notre précédente chronique, de l'arrêt du Conseil d'État du 26 juillet 2021, qui s'appuyait sur les recommandations de l'Anses, pour juger insuffisante la distance de cinq mètres entre les habitations et les zones d'épandage de tout produit classé cancérogène, mutagène ou toxique. Cette distance était fixée par le décret et l'arrêté du 27 décembre 2019 relatifs aux mesures de protection des personnes lors de l'utilisation de produits phytopharmaceutiques. Les juges ordonnaient alors au Gouvernement de revoir cette réglementation, dans un délai de six mois. Six mois plus tard, le Gouvernement n'ayant pas rempli ses obligations, le Conseil d'État, saisi par plusieurs associations de protection de l'environnement et de la santé des personnes, a réitéré l'injonction au ministre de l'Agriculture et de l'alimentation de prévoir des distances de sécurité égales ou supérieures à dix mètres pour ces produits, cette fois-ci dans un délai de deux mois, et sous astreinte de 500 euros par jour de retard. C'est in extremis que le ministre s'est finalement exécuté par un arrêté du 14 février 2023. Ce texte indique qu'en l'absence de distance de sécurité spécifique fixée par l'autorisation de mise sur le marché du produit concerné, une distance de sécurité minimale de 10 mètres est applicable aux traitements réalisés à proximité des lieux où sont présentes des personnes. La liste des produits concernés figure désormais à l'annexe 5 de l'arrêté du 4 mai 2017.
On signalera simplement ici l'indemnisation de l'agriculteur Paul François par la société Bayer (qui a succédé à Monsanto) à hauteur de 11 135 euros. Pour rappel, cet agriculteur, souvent présenté comme une figure emblématique de la lutte contre les dangers présentés par les pesticides, a fait l'objet d'une agression le 30 janvier 2023. Supposant l'agression liée à son combat, plusieurs députés ont interpellé le ministre de l'Intérieur à ce sujet.
2. Produits dangereux
Néonicotinoïdes. Nous avions fait état dans nos dernières chroniques de la possibilité ouverte pour le ministre chargé de l'agriculture de recourir à la procédure de dérogation dite des 120 jours, pour autoriser, au bénéfice des cultures de betteraves sucrières, l'usage de produits contenant des néonicotinoïdes, lesquels sont interdits depuis 2018. Pour rappel, le Conseil constitutionnel, puis le Conseil d'État par deux fois, ont validé cette procédure au regard du risque d'infestation par des pucerons porteur de maladies et de l'absence de solution alternative. Il en serait sans aucun doute allé de même pour la campagne 2023, si la CJUE, saisie d'une question préjudicielle par le Conseil d'État belge, n'avait livré une interprétation stricte des conditions d'application de ces dérogations, auxquelles ont eu recours de nombreux États membres. Appliquant le principe de précaution, la Cour a en effet jugé que la dérogation ne pouvait pas bénéficier aux substances qui ont été interdites en raison des risques graves que leur usage fait courir à la santé humaine et à l'environnement. Il en résulte que le recours à la dérogation ouverte par l'article 53 du règlement du 21 octobre 2009 ne peut s'appliquer qu'aux seules substances non encore autorisées ou qui sont en cours d'évaluation.
Chlordécone. Les produits contenant du chlordécone ont été utilisés pour lutter contre le charançon du bananier dans les Antilles françaises de 1972 à 1993, malgré la toxicité et la rémanence connues de cette substance cancérogène. Ce véritable scandale sanitaire plusieurs fois dénoncé a toutefois conduit à un non-lieu qui a été prononcé à la suite d'une plainte pour empoisonnement et mise en danger de la vie d'autrui le 2 janvier 2023. Pour être juridiquement prévisible, cette décision était difficile à accepter pour les victimes, c'est pourquoi les juges d'instruction ont longuement détaillé les raisons de ce non-lieu dans leur ordonnance.
Glyphosate. L'approbation de cette substance arrivant à expiration le 15 décembre 2022, elle a fait l'objet d'une demande de renouvellement. Toutefois, l'évaluation des risques, menée par l'Agence européenne des produits chimiques (Echa) et l'Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA) a pris du retard et ne pourra s'achever qu'en cours de l'année 2023. Ce retard est notamment le fait d'un nombre très important de commentaires des parties prenantes consultées auxquels a donné lieu le pré-rapport d'évaluation rédigé par le consortium des quatre États membres rapporteurs (France, Hongrie, Pays-Bas, Suède). Aussi la Commission européenne a prolongé la période d'approbation du glyphosate jusqu'au 15 décembre 2023.
3. Biocontrôle
Le biocontrôle repose sur l'utilisation de mécanismes naturels pour maîtriser les bioagresseurs des végétaux et fait appel à des substances mais aussi à des macro-organismes. Ces derniers obéissent à un régime juridique spécifique, en particulier lorsqu'il s'agit de macro-organismes non indigènes. La stratégie nationale de déploiement du biocontrôle, adopté en 2020 en application de la loi du 30 octobre 2018 dite loi EGalim, prévoit la publication d'une liste consolidée des macro-organismes utiles aux végétaux autorisés pour l'introduction dans l'environnement à des fins de biocontrôle. C'est l'objet de l'avis du ministère de l'Agriculture du 25 février 2023 qui définit les macro-organismes, précise les modalités de publication de cette liste et fixe un modèle de courrier pour la déclaration de la production et de la commercialisation d'une souche indigène d'un macro-organisme utile aux végétaux. On signalera également l'actualisation de la liste des produits de biocontrôle par une instruction d'avril 2023. Cette note rappelle notamment la réglementation applicable à ces produits, ainsi que leurs critères de définition.
4. Protection des sites Natura 2000
Nous avions fait état dans notre précédente chronique, d'un arrêt du Conseil d'État, saisi d'une requête déposée par FNE, qui avait estimé que les mesures de protection des sites Natura 2000 contre les effets des pesticides étaient insuffisants. Les juges avaient ordonné au Gouvernement de prendre de nouvelles mesures dans un délai de six mois. Avec retard, le Gouvernement a finalement répondu à l'injonction par un décret modifiant le code rural et de la pêche maritime. Il revient désormais au préfet de réglementer ou d'interdire l'utilisation des produits phytopharmaceutiques dans les sites terrestres Natura 2000, au regard des objectifs de conservation ou de restauration des habitats naturels et des espèces définis dans les documents d'objectifs. L'intervention du préfet est prévue lorsque cette utilisation n'est pas effectivement prise en compte par les mesures définies dans le cadre des contrats et chartes Natura 2000.
VI. Eau
1. Protection des eaux contre les pollutions par les nitrates
Le programme d'actions national à mettre en œuvre dans les zones vulnérables afin de réduire la pollution des eaux par les nitrates d'origine agricole a été révisé. Il s'agit du septième plan d'actions (PAN7), qui reprend les précédentes mesures, relatives par exemple aux périodes d'interdiction d'épandage des fertilisants azotés ou à la couverture des sols le long des cours d'eau par des bandes enherbées. Certaines des mesures sont déclinées au sein de programmes d'action régionaux pour tenir compte des conditions locales. Un arrêté relatif à ces programmes d'action a également été adopté.
2. Irrigation
On peut présumer que les « méga-bassines », ces réserves d'eau dites de substitution, prélevées hors période de basses eaux et destinées à être stockées en surface, pour être utilisées en été lorsque l'eau manque, continueront à être l'objet de controverses, voire de conflits. Deux décisions de justice illustrent l'importance des schémas d'aménagement et de gestion de l'eau (Sage) dans l'appréciation de la légalité des autorisations de ces réserves, d'une part, et des méthodes des calcul des volumes d'eau pouvant être stockés, d'autre part. À cet égard, on signalera un décret de juillet 2022 qui apporte des précisions quant aux conditions d'évaluation de ces volumes « compte tenu des statistiques hydrologiques permettant de déterminer les débits nécessaires au fonctionnement du cours d'eau tout au long de la période de hautes eaux (…) dans le respect des équilibres naturels et du schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux (Sdage) ». Le décret précise également le contenu des dossiers de demande d'autorisation unique de prélèvement déposés par un organisme unique de gestion collective. Aux termes de l'article D. 181-15-1 du code de l'environnement, le pétitionnaire joint, le cas échéant, le programme de retour à l'équilibre, à son dossier, il peut désormais le faire même si la concertation territoriale n'est pas finalisée. Il n'est pas sûr que ce dernier point, qui a été ajouté par le décret, soit de nature à apaiser les tensions.
La cour d'appel de Bordeaux a confirmé l'annulation, prononcée en 2020 par le tribunal administratif de Poitiers, de l'arrêté autorisant la création de six réserves de substitution à usage agricole (ou « méga-bassines ») destinées à alimenter treize exploitations agricoles en stockant plus d'1,6 million de m3. Les juges d'appel comme ceux du fond constatent la non-conformité des volumes d'eau stockés au regard des dispositions du Sage applicable. Les juges avaient notamment à se prononcer sur le mode de calcul retenu par le syndicat mixte des réserves de substitution de la Charente-Maritime (SYRES 17) qu'ils ont considéré comme inapproprié, car conduisant à surévaluer l'importance des prélèvements réalisés antérieurement et pris comme référence, pour mesurer les volumes pouvant être stockés.
En revanche, quelques jours après les violents incidents en marge des manifestations anti-bassines dans les Deux-Sèvres, le tribunal administratif de Poitiers a validé l'arrêté préfectoral autorisant les neuf réserves litigieuses, dont celle de Sainte-Soline. Dans cette affaire, le tribunal avait à vérifier l'arrêté préfectoral de régularisation qui avait été pris à la suite d'un premier jugement qui avait prononcé le sursis à statuer de l'arrêté d'autorisation de dix-neuf réserves de substitution le 23 octobre 2017, réduites à 16 par la suite. Était en particulier soumis à l'appréciation des juges la conformité au Sage du bassin de la Sèvre Niortaise-Marais Poitevin des volumes attribués à neuf des réserves qui avaient été redéfinis à la baisse.
