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Enquêtes publiques : ce rapport inédit qui confortait le rôle du commissaire enquêteur

Dans un rapport publié deux ans après sa remise, une mission de hauts fonctionnaires demandait de rétablir la dimension présentielle de l'enquête publique. Une recommandation qui allait à l'encontre de la politique engagée par le gouvernement.

Aménagement  |    |  Laurent Radisson  |  Actu-Environnement.com

La lettre de mission de la ministre de la Transition écologique date du 18 septembre 2019. L'occupante de l'hôtel de Roquelaure à cette époque, Élisabeth Borne, demandait au Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) d'établir le bilan de la réforme des procédures de participation du public mise en œuvre par l'ordonnance du 3 août 2016. Il faut dire que le Parlement avait exigé ce bilan du gouvernement via une disposition de la loi Essoc du 10 août 2018.

Si le délai de publication d'un rapport est proportionnel à sa sensibilité, on peut dire que celui-ci était ultra-sensible. Remis à la ministre en avril 2020, il n'a en effet été publié par le CGEDD que le 27 avril 2022, soit deux ans plus tard, mais trois jours après la réélection d'Emmanuel Macron. À en croire la lettre de mission, la ministre n'attendait pas forcément des recommandations de la part de cette instance pourtant chargée de conseiller le gouvernement. Les auteurs de la mission en ont quand même formulé douze.

Six millions de Français pénalisés

Si la mission dresse un bilan en partie positif de la réforme, notant le fait que de nombreux maîtres d'ouvrage aient salué la dématérialisation de l'enquête publique, elle relève aussi plusieurs points faibles, parmi lesquels la question des inégalités territoriales et sociales. « La dématérialisation des procédures pèche par les difficultés d'accès aux dossiers et la complexité de remontée et de traitement des observations du public. Elle pénalise 6 millions de nos concitoyens, exclus, toutes causes confondues, d'un usage toujours plus exigeant d'internet », pointent les hauts fonctionnaires. Ceux-ci relèvent également l'existence de nombreuses « zones blanches » ou à faible débit, qui ne permettent pas de télécharger les pièces du dossier d'enquête dans un délai raisonnable. Il semble donc que la dématérialisation des procédures ait facilité l'information et la participation de ceux qui les maîtrisaient déjà, mais l'ait, en revanche, réduite pour les autres.

 
La dématérialisation des procédures pèche par les difficultés d'accès aux dossiers et la complexité de remontée et de traitement des observations du public.  
CGEDD
 

Selon le témoignage de France Nature Environnement (FNE) recueilli par les hauts fonctionnaires, la dématérialisation « multiplie les recours et attise le contentieux », faute d'un commissaire enquêteur qui explique et apaise. De plus, relève la mission, le gouvernement a fait adopter, après cette ordonnance, plusieurs dispositions législatives qui ont supprimé l'enquête publique ou la présence du commissaire enquêteur. C'est le cas de la loi Elan, qui a supprimé l'obligation d'enquête publique pour les projets dans les zones d'aménagement concerté (ZAC), de la loi Essoc, qui a prévu une expérimentation consistant à remplacer l'enquête publique par une procédure dématérialisée pour les projets soumis à autorisation environnementale, ou encore de la loi relative à l'organisation des Jeux olympiques de 2024, qui fait de même pour les projets nécessaires à l'organisation de cet événement « d'intérêt national ».

À cela s'est ajoutée une dématérialisation justifiée, par l'exécutif, par l'état d'urgence sanitaire résultant de la crise de la Covid-19. Ces dispositions s'inscrivent d'ailleurs dans un mouvement plus large de remise en cause de l'enquête publique, qui a commencé, dès 2009, avec l'instauration du régime d'enregistrement pour certaines installations classées.

Conclusion de la mission sur ce point ? « Il faut rétablir la dimension présentielle de l'enquête publique en cessant les mesures d'exception qui remettent en cause les avancées de la participation et la décrédibilisent. » Et d'enfoncer le clou : « L'enquête publique existe depuis 1810, elle fait partie des institutions démocratiques reconnues dont nos concitoyens ont besoin dans le contexte de disparition des services publics et des interlocuteurs humains, notamment dans les territoires peu denses. »

Poursuite de la numérisation

Mais la remise de ce rapport n'a pas infléchi pour autant la politique du gouvernement en la matière. Les textes votés par la suite ont poursuivi dans une voie contraire à celle préconisée par ce rapport. C'est le cas des dispositions contenues dans la loi Asap et son décret d'application. Ces textes donnent au préfet la possibilité d'organiser la participation du public par voie électronique (PPPV) en lieu et place de l'enquête publique pour les projets soumis à autorisation environnementale ne faisant pas l'objet d'une évaluation environnementale. Or, ces projets sont de plus en plus nombreux, les préfets ayant la possibilité de les soustraire à cette évaluation lorsqu'ils relèvent de la procédure de « cas par cas ». Cette disposition a été, logiquement, très critiquée par la Compagnie nationale des commissaires enquêteurs (CNCE).

Un autre rapport du CGEDD, mis en ligne en octobre 2021, remet en cause, quant à lui, le rôle des commissaires enquêteurs au profit de « garants de la concertation », sous l'égide de la Commission nationale du débat public (CNDP). Cette expertise a, en revanche, été mise en ligne immédiatement après sa remise aux trois ministres commanditaires (Transition écologique, Relations avec le Parlement, Transports). Leur lettre de mission demandait notamment à ce que le processus de participation du public « s'appuie davantage sur les outils numériques ».

Enfin, dans son plan de résilience, présenté le 16 mars à la suite de l'agression russe en Ukraine, le gouvernement a annoncé la mise en œuvre de plusieurs dispositions du rapport de Laurent Guillot sur l'accélération des implantations d'activités économiques en France. Parmi celles-ci figure l'anticipation de l'enquête publique dans la procédure, avant même que l'Autorité environnementale n'ait eu le temps de se prononcer sur le projet. Un projet d'ordonnance visant à accélérer les projets sur des zones déjà artificialisées, dont la consultation publique vient de s'achever, prévoit aussi de remplacer l'enquête publique par une participation du public par voie électronique pour les projets ayant fait l'objet d'une présentation préalable en commission de suivi de site.

Ces nouvelles remises en cause de l'enquête publique peuvent se révéler bien pratiques pour accélérer de nombreux projets, en particulier lorsqu'il faut installer de nouvelles capacités énergétiques. Et le projet de loi d'exception que le nouvel exécutif doit prochainement présenter devrait encore accélérer ce mouvement. Mais gare au fossé qui risque de se creuser avec ceux qui n'y trouvent pas le moyen de s'exprimer ! L'un des grands enjeux de la réforme de 2016, lancée après le drame de Sivens, était de « renforcer durablement la confiance, dans un contexte de défiance de nos concitoyens envers les institutions et l'expertise », rappellent les auteurs du rapport.

Réactions6 réactions à cet article

 

C'est vrai que l'on fulmine contre les Commissaires Enquêteurs, quand ils minimisent les impacts, enjeux du projet. mettant la barre en dessous de ce qu'ont annoncé les porteurs du projets, Donc en dessous des "minimums" déclarés. Encore plus quand dans un rapport sorti en avril 2021 ( le CE félicitait le porteur de projet qui avait écrit " qu'il ne remblaierait pas plus que la moitié de la surface exploitée"), par : " Il me semble que cette franchise est préférable à un engagement de remblaiement qui ne serait pas respecté ultérieurement". Dans le 37, quand on voit arriver les gradés, généraux, on sait que ce n'est pas pour mettre avis défavorable ! Et on a pu observer dans le même 37, la non prise en compte d'une contre expertise pourtant mise dans le registre d'enquête. Cependant, dans la plupart des cas, aux questions des opposants/ personnes intéressée aux projets, il y a des réponses des Commissaires Enquêteurs, des porteurs de projet, et mairies. Il faut donc maintenir ces registres papier en mairie. Des personnes âgées viennent parfois, dicter ce qu'ils veulent écrire sur le registre d'enquête, et ces observations ont autant de valeur qu'un PPT envoyé par les Paganini de l'informatique. Désespérant dans le 37, malgré des oppositions fortes, articles de journaux, une pétition montrant des grosses oppositions à un projet GSM 'de zonage PLU-emprise faux), le Commissaire Enquêteur, s'est montré inflexible, ne donnant pas de rallonge ni de réunion publique.

J Cl M 44 | 17 mai 2022 à 11h17
 
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Hé bien, notre nouvelle première ministre vas pouvoir s'appuyer sur le rapport des hauts fonctionnaires pour remettre des l'ordre dans la mainmise des pouvoirs publics (préfets et autres) dans l'information de toute la population y compris ceux n'ayant pas accès à l'informatique. De même, restaurer le rôle et l'autorité des commissaires enquêteurs.Le scriptural papier mérite de survivre!

fouine | 17 mai 2022 à 12h15
 
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Oui, ce fût un gros progrès que la dématérialisation des dossiers soumis à enquête publique. Mais il y a toujours un grand déficit en matière d'information, de communication et donc de transparence.
Moi-même commissaire enquêteur (CE), c'est souvent [trop] tardivement que je découvre qu'l y a une enquête publique sur mon territoire car rare (en j'en fais partie) sont les personnes qui lisent le journal, et surtout les annonces légales. Et ne parlons pas des consultations et/ou PPPV dont nous ne savons jamais quand elles sont organisées.
Un CE est utile : Souvent le public vient nous voir, certains rédigent immédiatement sur le registre papier, d'autres prennent le temps de réfléchir puis déposent leur observation sur le registre dématérialisé quand il existe ou envoie un mail.
Je suis consultante en environnement depuis 30 ans et je trouve que la règlementation et les projets se sont complexifiés, et nécessite des explications au public. CE depuis 16 ans, les récentes évolution règlementaire ont muselé l'expression du public, comme des CE puisque nous devons également donner notre propre avis sur le projet soumis à enquête.
Espérons que le gouvernement va revenir en arrière par rapport à à certaines "simplifications" inadmissibles car ce sont d'importantes régressions tant en matière de protection de l'environnement, que de démocratie et d'expression du public.
De mon point de vue, il n'y a pas de raisons valables quand il s'agit de protection environnementale et de santé

FaCab | 17 mai 2022 à 12h36
 
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Effectivement les dernières innovations du gouvernement en matière d' enquêtes publiques ne sont en aucun cas des avancées du point de vue de l'environnement et de la démocratie. Dématérialiser , oui , mais en gardant un accès au support papier en parallèle, avec présence obligatoire du commissaire enquêteur, c'est quand même le minimum exigible. Le territoire n'appartient ni aux élus ni aux instances dirigeantes de ce pays , il appartient d'abord aux français qui ont vocation et droit de le protéger et de donner leur avis sur son aménagement , quel qu'il soit. Il serait utile de le rappeler. Sinon, les compromissions et corruptions de toutes sortes, qui gangrènent déjà la France, se démultiplieront.

gaïa94 | 17 mai 2022 à 15h18
 
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Les enquêtes d'utilité publique sont trop souvent fermées dans leurs questionnements et excluent les remarques d' intérêt éthique ou écologique, qui nécessite de remettre en cause le projet lui-même, voire la Politique dans son ensemble.

Dan ARDUYNNA | 17 mai 2022 à 18h09
 
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Le précédent gouvernement à fait tout son possible pour réduire la voix des citoyens sur les projets contestables : la convention citoyenne pour le climat est à cet égard pathétique. On peut craindre que ça ne s'arrange pas, il suffit de voir les "incitations" de VanDerLeyen pour demander aux Etats de contourner les procédures administratives et les recours citoyens en cours pour l'installation aux forceps d'éoliennes partout en Europe !

dmg | 23 mai 2022 à 15h21
 
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Conseil en droit de l'Environnement, Énergie et Infrastructures Cabinet Valentin Renoux - Avocat