« La [gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations] Gemapi (1) n'a pas encore trouvé son modèle économique », pointent dans un rapport rendu public le 21 octobre, des hauts fonctionnaires (2) . L'analyse de la mise en œuvre de cette compétence (3) était attendue : la loi « Fesneau » demandait au Gouvernement de remettre au Parlement un rapport avant la mi 2018.
Sur le papier, pour le financement de la Gemapi, les collectivités territoriales disposent d'un nouvel outil : elles ont la possibilité de lever une taxe spécifique. Celle-ci est facultative, plafonné (4) e à un équivalent de 40 € par habitant et par an et ne peut être utilisée que pour les missions relevant de la Gemapi.
La taxe couvre 35 % des communes
Sur le terrain, selon le rapport, la taxe couvrirait 35 % des communes. Ainsi, en 2018, sur 1 275 établissements, 439 établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre (5) (EPCI-FP) l'ont institué pour un montant total attendu de 154 M€. « Ce sont les petits EPCI, ceux qui ont un faible ratio de population, qui ont institué la taxe Gemapi, les grands EPCI préférant en général financer la compétence sur leur budget général », analyse la mission.
Ceux qui n'ont pas opté pour la taxe justifie leur choix soit par un avancement insuffisant dans la mise en œuvre de la Gemapi, soit par le refus d'augmenter la pression fiscale. À l'inverse, ceux qui l'ont institué pointe une nécessité liée aux coûts élevés que demande la compétence. « Plusieurs maires et techniciens de petites intercommunalités ont exprimé leur désarroi face à la mise en œuvre d'une compétence très technique, génératrice de responsabilités potentiellement lourdes en l'absence de tout moyen financier et technique », rapporte la mission.
Les transferts des effectifs des communes membres dédiés à cette compétence sont en effet généralement limités. « L'État, considérant qu'il ne s'agit pas d'un transfert de compétence, n'a pas prévu de compensation intégrale des moyens mobilisés par les collectivités territoriales à ce titre », rappelle la mission.
Celle-ci constate que, quand la taxe a été levée, les produits sont très différents en fonction du territoire et de la population concernée : de 5 000€ à plus de 5 M€.
Une évaluation complexe du coût de la compétence
En parallèle de la mise en œuvre de la taxe, la mission a relevé un certain nombre de difficultés et inquiétudes des collectivités territoriales pour le financement de la Gemapi.
Tout d'abord, l'évaluation du coût de la compétence s'avère complexe. « Il n'est pas aisé d'identifier l'ensemble des dépenses correspondant aux différents volets de la Gemapi qui renvoient à des paramètres très différents : le monde de gestion – régie directe, transfert ou délégation -, l'état des ouvrages d'art existants pour lesquels il n'existe pas systématiquement de diagnostic, le niveau de risque, etc. »note la mission.
Les contours de la compétence – et donc les actions susceptibles d'être financées par la taxe Gemapi – continuent de susciter des interrogations. « La compétence est définie par des objectifs - gérer les milieux aquatiques et prévenir les inondations - explicités par une liste de missions (6) dont l'articulation n'est pas évidente et l'interprétation des libellés, qui remonte à l'ancien code rural, pas toujours aisée », pointe la mission.
Point polémique selon la mission : la taxe Gemapi ne peut pas être affectée à des actions de lutte contre le ruissellement et la maîtrise des eaux pluviales. « Compte tenu des situations budgétaires des différentes collectivités territoriales, il est patent qu'elles vont, sauf cas particuliers où la lutte contre le ruissellement est incontournable et sera financée sur le budget général, se focaliser sur leurs compétences obligatoires, ce qui peut induire une dissociation, même là où un travail global pourrait s'avérer pertinent, de la politique de prévention des inondations de celle de la maîtrise du ruissellement », a déploré la mission.
Concernant la lutte contre les inondations, préalable à l'évaluation des engagements financiers, les collectivités territoriales devaient d'abord définir leur système d'endiguement et des objectifs associés.
« Dans de nombreux cas, l'estimation des recettes que nécessite l'exercice de la compétence Gemapi a été déterminée par le recensement des sommes consacrées par les différentes collectivités territoriales dans leurs budgets antérieurs, soit à travers l'identification dans leur budget de fonctionnement des sommes affectées, soit par la compilation des sommes servant à financer les différents acteurs - syndicats de rivières ou autres - intervenant sur la thématique », développe la mission.
Des incertitudes sur les recettes
Autre difficulté : le cadre fixé aujourd'hui n'est pas immuable et des incertitudes pèsent sur l'évolution des recettes disponibles.
Tout d'abord, à partir de 2020, la taxe d'habitation sera progressivement supprimée. Or la taxe Gemapi (7) était en partie assise dessus. « Le rééquilibrage de l'assiette entre les taxes foncières et la cotisation foncière des entreprises devra faire l'objet d'une attention particulière, considère la mission. Ce sont bien les propriétaires du bâti exposé qui tirent le principal bénéfice de la réduction de l'exposition aux risques. »
Autre incertitude : l'évolution des financements des agences de l'eau dans le cadre de leur 11e programme et la disponibilité du fonds Barnier. « Le fonds Barnier devrait être mobilisé pour financer les travaux sur les digues domaniales qui ont vocation à être transférées aux EPCI. L'insuffisance des crédits mobilisables, au regard des besoins de financement, risque de créer des fortes tensions entre l'État et les collectivités territoriales », asouligné la mission.
Si la loi Fesneau permet aux départements impliqués dans la Gemapi de poursuivre leurs participations au-delà du 1er janvier 2020, la pérennisation des financements n'est pas acquise. « Certains départements ont saisi l'opportunité des premières dispositions de la loi sur la Gemapi pour s'en retirer », a constaté la mission.
Privilégier la solidarité locale
« Certains EPCI - notamment ceux des zones littorales et de la Loire - font valoir que les besoins financiers qu'ils imaginent, induits par la prise de compétence, présentent de forts risques de dépasser leur capacité de financement, notamment pour la prévention des inondations, a indiqué la mission. Une réflexion méritera d'être conduite sur l'adaptation des modes d'intervention du fonds Barnier. Cette réflexion serait nécessaire d'ici cinq ans environ ». Pour l'instant, pour la mission, l'essentiel est d'affirmer la pérennité des dispositifs existants et de mobiliser d'abord les capacités de solidarité locales, avant de s'appuyer sur la solidarité nationale.
« Il apparaît nécessaire d'assurer un meilleur suivi des moyens mobilisés par les grandes collectivités pour accompagner la Gemapi et anticiper des évolutions possibles qui pourraient être préjudiciables à l'exercice de la compétence », a également préconisé la mission.
Pour cela, elle conseille que les agences de l'eau, les Dreal et les DDT, structurent un observatoire et réalisent un bilan annuel exhaustif et consolidable au niveau national.
Elle souhaiterait que la part des budgets régionaux et départementaux dédiée à ces politiques, en prévision mais aussi en exécution, soit mieux connue. Enfin, elle appelle de ses vœux un débat annuel au sein des comités de bassin de ces éléments et le fait que la synthèse nationale soit examinée au comité national de l'eau.
