Lors de l'examen du projet de loi énergie-climat, les parlementaires ont renforcé la lutte contre la fraude aux certificats d'économies d'énergie (CEE). Après l'Assemblée nationale (1) , le 28 juin dernier, le Sénat a adopté la loi (2) , le 18 juillet. Celle-ci prévoit d'accélérer les contrôles et de durcir les sanctions. Pour rappel, le dispositif des CEE repose sur une obligation de réalisation d'économies d'énergie imposée par les pouvoirs publics aux vendeurs d'énergie appelés les "obligés". Des contrôles sont effectués par le Pôle national des certificats d'économies d'énergie (PNCEE) afin de vérifier l'éligibilité des opérations d'économies d'énergie envisagées et le respect du cadre réglementaire.
Dans le projet de loi initial, le gouvernement avait prévu de modifier le code de l'énergie pour appliquer les mises en demeure aux seuls manquements à des obligations déclaratives. Et permettre aux demandeurs de certificats contrôlés, de régulariser leur situation en cas de déclaration incomplète. En vue de mieux détecter la fraude, le projet de loi facilite aussi les échanges d'informations entre les agents de l'Etat du pôle de contrôle des CEE (PNCEE), des services fiscaux, des douanes et de la répression des fraudes. Il ouvre également la possibilité pour le service de lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme, Tracfin, de transmettre des informations au PNCEE.
Le projet de loi initial "modifiait à la marge le droit existant et ne traitait que très partiellement le sujet", a estimé le sénateur LR Daniel Gremillet, rapporteur de la commission des affaires économiques du Sénat. Les dispositions ajoutées par l'Assemblée puis le Sénat ont "renforcé l'arsenal" des mesures de lutte contre la fraude aux CEE. Les députés ont intégré, dans le texte, plusieurs dispositions proposées par le rapporteur LREM, Anthony Cellier. Ces mesures, prévues dans l'article 5 et 5 bis de la loi, ont été approuvées par les sénateurs.
Contrôles des opérations par les obligés ou par un organisme tiers après une sanction
En cas de manquements, plusieurs types de sanctions peuvent être infligés : sanctions pécuniaires, impossibilité d'obtenir des CEE, annulation de CEE obtenus et suspension ou rejet de demandes de CEE.
L'Assemblée a inséré un nouvel article dans le code de l'énergie qui prévoit un contrôle des travaux, aux frais des obligés, éligibles et délégataires de CEE, réalisé par eux-mêmes ou par un organisme tiers accrédité. Un mécanisme de contrôle préalable au dépôt des demandes de CEE est créé. Ce contrôle portera sur un échantillon d'opérations sélectionnées de façon aléatoire, parmi une liste qui sera fixée par arrêté du ministre chargé de l'énergie.
Les députés ont réintroduit la possibilité d'imposer à une personne sanctionnée, à ses frais et par l'organisme tiers accrédité de son choix, un contrôle sur d'autres opérations. Le Conseil d'Etat avait retoqué le dispositif initial proposé par le gouvernement car il était imprécis. Ce contrôle, post-sanction, devra avoir mis en évidence "un taux de manquement supérieur à 10 % du volume de CEE contrôlés", ont précisé les parlementaires dans la loi.
Le ministre chargé de l'énergie pourra désormais demander des contrôles supplémentaires, six ans après la délivrance des certificats. Ces vérifications supplémentaires pourront porter sur l'ensemble des certificats délivrés ou demandés au cours des 24 mois précédent la sanction, ainsi que sur l'ensemble de demandes ultérieures de certificats au cours des 12 mois suivant la sanction.
De son côté, le Sénat a donné la possibilité au ministre de prononcer de nouvelles sanctions, au cas où les vérifications supplémentaires lui permettraient "d'établir l'existence de manquements". Les sanctions concernent "les opérations faisant l'objet d'une demande de CEE dans l'année suivant la réalisation des opérations pour lesquelles une sanction a déjà été prononcée".
En séance publique, le rapporteur Daniel Gremillet a aussi intégré dans le texte, un pourcentage minimal de contrôles sur site fixé à 10 %. Ces contrôles "sont indispensables pour attester la réalité des économies d'énergie atteintes et la qualité des travaux réalisés", explique le sénateur. "Les 10 % proposés correspondent à ce que les professionnels participant aux opérations «coup de pouce chauffage» ou «coup de pouce isolation» s'engagent déjà à faire en signant la charte de ces dispositifs", souligne M. Gremillet. Ce qui revient à généraliser les règles des opérations "coup de pouce". La ministre de la Transition écologique, Elisabeth Borne, a émis un avis défavorable à cette disposition. "Il est souhaitable de pouvoir moduler les contrôles selon la sensibilité des opérations. De plus, les services ne seraient pas capables d'assurer un tel niveau de contrôles", juge la ministre. Le rapporteur a proposé "d'en reparler en CMP (Commission mixte paritaire)". La CMP Sénat-Assemblée se réunira le 25 juillet.
Le Sénat a aussi ajouté dans le texte une "majoration des pourcentages d'opérations contrôlées" en cas de bonification du volume de CEE délivrés, comme dans le cadre des opérations "coups de pouce".
Hausse des sanctions et transparence sur les CEE délivrés
Les parlementaires ont également augmenté le plafond des sanctions pécuniaires, en cas de manquement, en le portant de 2 % à 4 % du chiffre d'affaires et de 4 % à 6 % en cas de récidive.
Le nombre de CEE délivrés par secteur d'activité et par opération standardisée d'économies d'énergie sera en outre publié tous les six mois. De même, le prix moyen des transactions des CEE sera rendu public chaque mois "pour contribuer à la transparence sur le marché des CEE". La durée de vie des CEE sera également plafonnée à six ans (contre cinq à dix ans jusque-là), afin de lutter contre de "possibles phénomènes de thésaurisation et de spéculation".
Obligation de signaler les non-conformités des entreprises RGE
Tout obligé, éligible ou délégataire de CEE sera aussi "tenu de signaler sans délai", aux organismes délivrant la qualification "reconnu garant de l'environnement" (RGE), tout manquement constaté aux règles de qualification par des professionnels labellisés RGE, ont ajouté les députés. Le PNCEE pourra aussi communiquer toute non-conformité aux organismes certificateurs des artisans RGE. L'absence de signalement par les acteurs des CEE "est passible de sanctions", ont complété les sénateurs. Les organismes certificateurs devront aussi "examiner sans délai" tout signalement transmis et "mener le cas échéant des investigations complémentaires pouvant aboutir à la suspension ou au retrait" de la certification RGE délivrée à l'entreprise concernée.
Le volume des obligations des CEE fixé par la loi
Une disposition, votée par le Sénat, prévoit désormais de fixer, par la loi, le volume des obligations d'économies d'énergie à réaliser dans le cadre des CEE, "par période de cinq ans". Le gouvernement vient de prolonger d'un an la quatrième période des CEE, jusqu'à fin 2021. Le Sénat veut "renforcer le contrôle du Parlement" sur le volume d'obligations des CEE, a déclaré le rapporteur du Sénat. Le gouvernement y est défavorable : "Il n'est pas opportun de préciser tous les dispositifs, au risque de les rigidifier. Garder les objectifs au niveau réglementaire permet une souplesse bienvenue", estime Mme Borne.
Le Parlement s'appuiera sur une évaluation du gisement d'économies d'énergie, réalisée par l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe),"avant le 31 juillet 2022 puis tous les cinq ans". Cette évaluation "portera sur les dix prochaines années, et non seulement sur la période quinquennale couverte par la loi", ajoute un amendement de Daniel Gremillet.
Un autre amendement du rapporteur inscrit aussi dans la loi, les prochaines périodes de CEE (3) . Le texte prévoit une période transitoire, entre le 1er janvier 2022 et le 31 décembre 2023, "fixée par une loi «ordinaire» avant la discussion de la première loi quinquennale". Et toutes les périodes ultérieures des CEE, dont celle entre le 1er janvier 2024 et le 31 décembre 2028, "seront calées sur les périodes de la PPE (programmation pluriannuelle de l'énergie, NDLR) et verront leur volume d'obligations fixés par la loi quinquennale". Le gouvernement a aussi émis un avis défavorable à cet amendement.
CEE et gaz à effet de serre
Le projet de loi prévoit de bonifier les CEE, en fonction des réductions d'émissions de gaz à effet de serre, qu'ils permettent. De même, les opérations d'économie d'énergie qui conduisent à une hausse des émissions de gaz à effet de serre ne pourront plus donner lieu à la délivrance de CEE.
Par ailleurs, un autre amendement (4) , adopté par le Sénat, met en oeuvre des programmes de rénovation des bâtiments au bénéfice des collectivités locales, financés par les obligés du dispositif CEE.
