Professeur émérite à l’université de Limoges ; président du Centre international de droit comparé de l’environnement
Actu-Environnement : De nombreuses remises en cause des textes protecteurs de l'environnement semblent avoir lieu aujourd'hui. Est-ce nouveau ?
Michel Prieur : Dès les années 1980, il y a eu un mouvement de déréglementation, c'était le terme utilisé à l'époque, sous l'influence de la Deregulation engagée par Ronald Reagan aux États-Unis où est né le droit de l'environnement. Le phénomène n'est donc pas nouveau. En France, en 1981, un rapport de la commission écologie et action publique des ministères de la Justice et de l'Environnement fait déjà des constats de recul. On a une accumulation de premiers constats, même dès l'origine du droit de l'environnement. Dans la loi de 1976 sur les installations classées sont supprimés l'obligation d'éloignement du voisinage pour les usines les plus polluantes ainsi que le droit de recours des tiers sans limite de délai. Dans la loi d'orientation agricole de 1980 est supprimé le droit d'intenter une action en responsabilité lorsque la victime s'est installée postérieurement. La loi Grenelle, quant à elle, supprime la possibilité de faire des contre-propositions lors des enquêtes publiques. Et vous ajoutez à cela tous les reculs tirés de l'actualité. Il y a des choses qui touchent alternativement le fond et la procédure. C'est un tableau incroyable.
AE : Estimez-vous que les reculs sont du même ordre aujourd'hui ou vont-ils plus loin que par le passé ?
MP : C'est du même ordre. Il faudrait identifier l'origine. Un coup, c'est la FNSEA, un coup, ce sont les installations classées, un coup c'est ceci, un coup c'est cela. Derrière, ce sont des pressions sur le ministère de l'Environnement qui se fait rouler dans la farine et qui accepte de faire une dérégulation par décret ou par arrêté, ou un cavalier budgétaire. Il faudrait faire une étude socio-juridique pour remonter à la source. Vers 2010-2012, je me suis dit qu'il fallait faire quelque chose et bloquer ce mouvement. Puisque le juge français ne faisait rien, il fallait inventer quelque chose. C'est pourquoi j'ai proposé le principe de non-régression, qui a été adopté par amendement dans la loi de reconquête de la biodiversité de 2016.
AE : Quelles est l'origine de ce principe ?
MP : Il y avait l'exemple belge avec l'obligation de stand still, qui correspond au principe de non-régression. La Cour constitutionnelle belge applique ce principe depuis des années à travers son interprétation de la Constitution belge. La « non-régression » n'y est pas inscrite en tant que telle, mais le texte contient un article sur le droit de l'homme à l'environnement. Les juges déduisent de l'existence de ce droit le devoir de toujours protéger l'environnement, en plus et pas en moins. Toute décision qui est un recul pour le droit de l'environnement est une violation du droit de l'homme à l'environnement. Le Conseil constitutionnel français pourrait faire la même chose depuis 2005 puisqu'il interprète le poids que pèse le droit de l'homme à l'environnement dans la Constitution. Je le dis toujours : le droit de l'environnement résistera s'il s'appuie sur les droits de l'homme. Sans même réformer la Constitution, le Conseil constitutionnel peut déjà faire comme plusieurs cours étrangères : appliquer la non-régression au nom du droit de l'homme à l'environnement. Mais ses membres ne sont pas des juges. C'est un scandale que d'anciens Premiers ministres y siègent, car il y a conflit d'intérêt. Dans un état de droit, un ancien Premier ministre ne peut pas juger de la validité d'une loi adoptée lorsqu'il était en fonction.
AE : Quel est l'apport du droit international, voire communautaire, en la matière ?
MP : La Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) n'a pas encore appliqué la non-régression en droit communautaire. Il n'y a certes pas de droit de l'homme à l'environnement dans son corpus, mais il y a quand même la Charte des droits fondamentaux. Et il est tout à fait possible d'interpréter cette charte dans le sens des droits de l'homme, pour lesquels le progrès doit être constant. Tant que l'UE n'a pas adhéré à la Convention européenne des droits de l'homme, les juges communautaires n'osent pas trop, mais ils sont sur la voie. Un arrêt de la CJUE du 18 mai 2021, même s'il ne porte pas sur l'environnement, indique que les États membres doivent veiller à éviter toute régression.
AE : Et pour ce qui est du droit international ?
MP : Dans le Pacte international relatif aux droits civils et politiques, ratifié par presque tous les États du monde, il n'y a pas le droit à l'environnement mais il y a le droit à la vie, à la santé, au bien-être, etc. interprétés indirectement comme étant des éléments constitutifs de l'environnement. Le Comité des droits de l'homme de l'ONU, chargé d'appliquer le Pacte, fait régulièrement des interprétations à l'occasion de réclamations faites par un citoyen quand un État viole les droits de l'homme. Cette instance rend des décisions non juridictionnelles, mais les États n'aiment pas lorsqu'ils sont condamnés par Genève. Ça peut être médiatiquement plus fort que les décisions d'un tribunal. La seule issue pour l'environnement est que le droit à l'environnement soit reconnu juridiquement comme un droit de l'homme par l'ONU afin que l'on puisse faire des réclamations pour violation du droit à l'environnement devant une instance internationale. Pour cela, il faut que le droit de l'homme à l'environnement ait une reconnaissance internationale. C'était l'objet du Pacte mondial pour l'environnement.
AE : Le principe de non-régression progresse-t-il à travers le monde ?
MP : Oui, la non-régression s'étend dans les droits nationaux. C'est le cas du Canada, qui vient d'intégrer le principe dans la loi fédérale sur l'environnement, ainsi que de beaucoup d'États africains. Ces lois nationales ne définissent pas la non-régression mais elles posent le principe, c'est ensuite au juge de la définir. En droit international, elle a été inscrite dans la Déclaration Rio + 20 de 2012 à travers la notion de « no back track ». Ça a permis de faire entrer le principe dans la soft law en droit international. Maintenant, il est dans la hard law à travers la Convention d'Escazú, qui correspond à la Convention d'Aarhus pour l'Amérique du Sud, ainsi que dans le traité du Brexit. Ce dernier impose aux Anglais de ne pas reculer en matière d'environnement. Avec la cinquième assemblée des Nations unies pour l'environnement (ANUE) à Nairobi en 2022, c'est de nouveau de la soft law, mais elle devrait aider la France et d'autres États à avancer. Pour l'anniversaire des 50 ans de la Conférence de Stockholm, les chefs d'États, dans une déclaration politique adoptée par consensus, se sont en effet engagés à renforcer en permanence leur politique en matière d'environnement sur les plans national, régional et mondial, sans réduire les niveaux actuels de protection de l'environnement. Si ce n'est pas de la non-régression, qu'est-ce que c'est ?
AE : Quel est le contenu du principe de non-régression et comment est-il perçu ?
MP : L'idée de stand still est figée. Mais le droit de l'environnement, ce n'est pas çà. C'est un droit en progrès continu. La non-régression, ça n'empêche pas le progrès. Maintenant, tout le monde utilise le terme de « non-régression » sur les plans international et national. Quand on l'a intégré dans la loi française, il fallait d'abord convaincre les ONG environnementales. Elles ne voyaient pas à quoi ça pouvait servir car elles ont une vision du droit comme étant un obstacle à tout. Heureusement, il y a eu l'appui d'autres personnes, notamment de la secrétaire d'État à la Biodiversité, Barbara Pompili, qui a compris que c'était quelque chose de positif. Sur le coup, la portée du vote n'a pas été perçue à sa juste valeur. Aujourd'hui, le principe est acquis en droit administratif. L'idée est passée au Conseil d'État. Et maintenant, un coup sur quatre, il annule des décrets. On a essayé ensuite d'inscrire le principe dans la Constitution en profitant de la réforme constitutionnelle d'Emmanuel Macron en 2018. Mais la droite et le Medef ont bloqué car ils avaient entre-temps compris la portée du principe. C'est un peu comme le principe de précaution dans la Charte de l'environnement. Ce serait un vrai progrès d'inscrire la non-régression dans la Constitution.
AE : Le contexte n'est-il pas encore plus difficile aujourd'hui pour une telle réforme ?
MP : Pas forcément. L'idée de ne pas reculer sur l'environnement est maintenant partagée. Le discours passe beaucoup mieux qu'il y a dix ou quinze ans à mon sens. Le discours d'Emmanuel Macron à l'Unesco en ouverture des négociations pour un traité sur la pollution plastique était très écolo, en contradiction avec sa demande de pause réglementaire à l'échelle européenne quelques jours plus tôt. Il joue sur les deux tableaux, mais il ne faut pas désespérer. Il est poussé par derrière par l'Accord de Paris et par le Conseil d'État à travers les contentieux climatiques. Ce dernier admet maintenant dans les référés que l'on puisse invoquer la violation du droit de l'environnement pour demander une mesure d'urgence. C'est un progrès formidable de la jurisprudence, mais parce qu'on a démontré que le droit de l'homme à l'environnement pouvait servir en contentieux. Il faut rendre vivants et opérationnels les principes, mais, pour ça, il faut s'appuyer sur les exemples étrangers. La justice française est timide. Elle n'ose pas citer la doctrine, les juges étrangers. Ce qui n'est pas le cas de ces derniers qui n'ont pas de complexe en la matière.
AE : L'exécutif n'est-il pas maintenant réticent à inscrire dans les textes des dispositions qui pourraient se retourner contre lui en cas de contentieux ?
MP : Sûrement que les consignes ne sont pas de signer des décrets trop stricts, c'est plutôt de multiplier les dérogations. C'est du « oui mais ». Mais, globalement, le droit de l'environnement progresse depuis cinquante ans. La Charte de l'environnement était inespérée. Lors du Grenelle de l'environnement, j'ai pris conscience que les forces économiques l'avaient acceptée et que l'on ne revenait pas dessus. Je n'aurais jamais cru qu'il y ait l'unanimité sur le droit de l'homme à l'environnement lors du vote de la résolution de l'ANUE. Mais il y a aussi une sorte de guerre d'usure avec les forces contraires. Il faut tenir ferme car on a l'état de droit et la légitimité avec nous, à la fois nationale et internationale. On fait des petits pas, des grands pas, des moyens pas, mais ça avance. Et l'état de droit nous permet de bloquer les reculs.
