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Redevance des agences de l'eau : la réforme reporte les rééquilibrages entre usagers

La loi de finances pour 2024 lance la réforme des redevances des agences de l'eau attendue depuis 2021. Retour sur les évolutions introduites, mais également sur les points de crispations des différents acteurs.

Décryptage  |  Eau  |    |  D. Laperche
Redevance des agences de l'eau : la réforme reporte les rééquilibrages entre usagers
Actu-Environnement le Mensuel N°443
Cet article a été publié dans Actu-Environnement le Mensuel N°443
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La fin de l'année 2023 a été marquée par l'adoption de la loi de finances pour 2024 qui ouvre l'attendue réforme des redevances des agences de l'eau. En jeu notamment : un rééquilibrage de la charge fiscale qui pèse sur les redevables. Car jusqu'à présent, ce sont majoritairement les usages domestiques et assimilés qui alimentent les recettes des agences de l'eau.

Mais 2024 n'est qu'un début. Des ajustements sont encore attendus. Car les premières modifications inscrites dans le projet de loi de finances n'ont pas résisté à la pression politique. Saluées par la plupart des acteurs concernés, même si trop peu ambitieuses pour certains, elles ont finalement été affaiblies avec l'annonce de l'abandon des hausses de redevances prévues pour l'agriculture. Un sujet sensible comme l'ont prouvé les débats parlementaires : l'article qui permet la réforme a été supprimé par le Sénat avant d'être réintroduit par l'Assemblée.

Malgré tout, plusieurs grandes évolutions sont à noter dans cette refonte, dont la création et la suppression de plusieurs redevances à compter du 1er janvier 2025, avec le XIIe programme d'intervention des agences de l'eau. Par ailleurs, d'une manière générale, cette réforme introduit la possibilité d'ajuster les redevances à l'inflation.

Des modulations en fonction des performances pour les usages domestiques

Pour les usagers domestiques et assimilés, cette réforme se traduit par une disparition de la redevance pour pollution de l'eau ainsi que celle pour modernisation des réseaux de collecte au profit d'une redevance sur la consommation d'eau potable (due par les abonnés du service) et de deux redevances basées sur la performance des services d'eau et d'assainissement (dues par les collectivités chargées de ces services et répercutées sur les tarifs). Pour l'eau potable, deux coefficients viendront moduler la redevance : le premier est déterminé par le taux de fuites du réseau, mais aussi sur les volumes consommés qui ne font pas l'objet d'un comptage (rapportés à la longueur du réseau et à la densité d'abonnés). Le second prend en compte le niveau de connaissance du réseau, mais également le programme d'action prévu par la collectivité pour améliorer et pérenniser les performances.

“ Cette décision met en péril le consensus politique sur le fait que chacun doit contribuer aux économies d'eau et au financement ” Régis Taisne, FNCCR
Concernant l'assainissement, un coefficient de modulation est également créé pour ajuster les redevances en fonction des pratiques. Ce dernier reposera notamment sur la validation de l'autosurveillance du système d'assainissement, sa conformité réglementaire et un coefficient d'efficacité. « Les nouvelles redevances seront en place dès 2025, la première année d'instruction sera 2026, mais la modulation sur performance devrait être mise en œuvre en 2027 », précise Oriane Cébile, conseillère environnement chargée de l'eau pour Intercommunalités de France.

Les collectivités en première ligne

La valeur de l'ensemble des coefficients sera fixée par les agences de l'eau. Des décrets viendront préciser les modalités d'application du dispositif, qui repose désormais sur les performances des collectivités. Ce qui n'est pas du goût de tous. « Nous regrettons, en termes de posture, le message de désigner les collectivités, qui ont la charge du traitement de l'eau, comme responsables de la pollution et donc de les assujettir aux redevances de performance, pointe Oriane Cébile. Cela implique aussi une charge administrative supplémentaire. » Pour la Fédération professionnelle des entreprises de l'eau (FP2E), la vigilance doit être de mise à propos de la gestion des impayés. « Dans un contexte dans lequel les impayés continuent d'augmenter, la question de leur gestion par les agences de l'eau est poséeles assujettis étant désormais les collectivités », souligne-t-elle.

Des positions que ne partage pas Bernard Barraqué, directeur de recherche émérite au CNRS, spécialiste de la gestion de l'eau urbaine. Ce dernier salue la création des redevances liées à la performance des services. « C'est normal que ce soit aux collectivités que reviennent les redevances de performance, car ce sont elles les responsables des investissements et non pas les consommateurs, explique-t-il. Même si derrière, elles les répercutent dans les factures d'eau. »

Un recul sur les redevances prélèvement et pollutions diffuses agricoles…

Un budget des agences augmenté de 475 millions d'euros

Lors de la présentation du Plan eau, Emmanuel Macron a annoncé une hausse des capacités annuelles d'intervention des agences de l'eau de 475 millions d'euros, grâce au relèvement du plafond mordant. Pour les financer, il était notamment prévu une augmentation des redevances et l'arrêt du versement par les agences de la prime pour performance épuratoire (150 millions d'euros). Ainsi, un supplément de recettes de 37 millions d'euros à compter de 2027 aurait dû arriver grâce à la redevance pollutions diffuses, supprimée pour les agriculteurs, et 130 millions d'euros via la redevance prélèvement sur la ressource en eau à partir de 2026 (dont les 10 millions supprimés pour les agriculteurs irrigants). Le plafond de dépenses des agences est par ailleurs supprimé pour le XIIe programme d'intervention.
Côté moyens humains, une petite progression est à noter. « Depuis 2022, la tendance est à la stabilisation des effectifs des agences de l'eau à 1 497 ETP, avec un regain de 64 ETP en loi de finances pour 2024, qui ne compense toutefois pas les pertes subies au cours de la dernière décennie », a noté l'Assemblée nationale dans un rapport d'information sur la gouvernance de l'eau.
Concernant la redevance prélèvement, les taux plafonds ont été rehaussés et des taux planchers sont créés pour les prélèvements eau potable, industriels et refroidissement. Initialement, ces deux modifications étaient prévues pour l'ensemble des usagers, avec l'idée de renforcer le signal prix dans un contexte de raréfaction de l'eau et, au passage, de corriger des différences de traitement. « On note un déséquilibre des redevances de prélèvement, qui sont trois à vingt fois supérieures pour les redevances domestiques à celles acquittées par les autres secteurs, constate ainsi dans son rapport présenté, mercredi 17 janvier, la mission parlementaire sur l'adaptation des politiques de l'eau au changement climatique. Ce qui revient à tolérer un accès quasiment gratuit à l'eau pour les autres préleveurs, qui ne les incite pas à modifier leurs comportements en faveur d'un rapport aux prélèvements plus responsable. »

Ce rééquilibrage prévu, même modeste, a toutefois été mis à mal par leur suppression pour les usagers agricoles pour l'année 2024. De la même manière, les taux des redevances pour pollutions diffuses ne sont pas augmentés. Le cabinet de la Première ministre a justifié ces modifications par un lissage, pour laisser le temps aux agriculteurs de s'adapter « dans un contexte d'inflation et de concurrence internationale ». La position adoptée est d'imposer uniquement une hausse de la fiscalité sur le gazole non routier en 2024 et de s'engager à suivre une trajectoire pluriannuelle à partir de 2025 sur les redevances.

… qui passe mal auprès des autres usagers

Ce recul est dénoncé par la grande majorité des acteurs de l'eau. « Dans un contexte où l'on rediscute le plan Ecophyto, il y a une dissonance de calendrier et un déni de démocratie sur l'eau », regrette Hamid Oumoussa, directeur général de la Fédération nationale de la pêche en France. Pour le réseau Amorce, ce maintien du déséquilibre jouera en défaveur de la transition écologique. « La réforme initiale ne renforçait déjà que très légèrement le signal prix sur les grands préleveurs d'eau et les principales pollutions aquatiques, et ne générait que 167 millions d'euros de recettes supplémentaires alors que le Plan eau présenté par le président de la République, au printemps, nécessite entre 5 et 7 milliards d'euros d'investissements », rappelle-t-il.

Le signal politique donné est également regretté par plusieurs associations environnementales. « En abandonnant toute évolution de la redevance pour pollutions diffuses dans le PLF 2024, le Gouvernement entérine l'existence d'un droit à polluer pour l'agriculture intensive », regrettent dans un communiqué commun Générations futures, WWF, la ligue pour la protection des oiseaux (LPO) et France Nature Environnement (FNE).

Ce coup de pouce est en effet d'autant plus mal perçu qu'il néglige l'ensemble des discussions menées sur cette troisième proposition de réforme depuis l'automne 2022. « Cette décision met en péril le consensus politique sur le fait que chacun doit contribuer aux économies d'eau et au financement », souligne Régis Taisne, chef du département cycle de l'eau à la Fédération nationale des collectivités concédantes et régies (FNCCR).

Cette suppression a également fait réagir la plupart des comités de bassin, qui ont alerté sur l'équation difficile entre les recettes et l'élargissement de leur mission et donc du nombre de projets à financer. Notamment le soutien aux mesures agroenvironnementales et climatiques (Maec). « Le levier financier prioritaire doit rester la Politique agricole commune (PAC) et le plan stratégique national, les petits saupoudrages que nous pouvons financer avec les agences de l'eau sont hors de proportion des enjeux », souligne Régis Taisne.

En réaction à cet arbitrage, la consigne a été donnée aux conseils d'administration des agences de l'eau de geler les contributions au Fonds hydraulique agricole, prévu par le Plan eau. Ce dernier doit notamment soutenir la rénovation du patrimoine hydraulique d'irrigation, des projets de retenues de substitution ou d'économies d'eau, ou encore l'utilisation d'eaux usées traitées.

Un apport de 100 M€ grâce à la redevance prélèvement pour refroidissement

Concernant les usages pour l'industrie, de la même manière que pour les usages domestiques, la redevance pour modernisation des réseaux sera supprimée et celle sur la consommation d'eau potable créée. « L'industrie devrait apporter 55 millions d'euros supplémentaires, 35 millions essentiellement à travers la redevance sur la consommation d'eau potable et 20 millions du fait de l'introduction des taux planchers, note Christian Lecussan, président de la Fédération nationale des associations de riverains et utilisateurs industriels de l'eau (Fenarive). Nous aurions souhaité pouvoir étaler dans le temps ces hausses pour permettre aux industriels d'investir dans des ouvrages moins consommateurs, mais cela a été rejeté. »

La mise en œuvre des « planchers » pour les redevances pour prélèvement pour les usages de refroidissement industriels (conduisant à une restitution d'eau au milieu supérieure à 99 %) permettra de disposer d'environ 100 M€ supplémentaires. Cette enveloppe devrait essentiellement peser sur EDF. De la même manière, la redevance prélèvement concernant l'hydroélectricité est désormais dotée d'un plancher et d'un plafond rehaussé. Trois bassins ont des taux planchers inférieurs à celui fixé dans la loi de finances : Seine-Normandie, Artois-Picardie et Rhin-Meuse.

D'autres redevances comme celle sur la biodiversité retoquée

Certains auraient souhaité que la redevance pour pollution de l'eau d'origine non domestique prenne en compte des contaminants comme les microplastiques, les substances per- et polyfluoroalkylées (PFAS) (1) . Pour les autres redevances, les fédérations de pêcheurs avaient appelé de leurs vœux un coup de pouce financier pour notamment accompagner la mise en place d'observatoires de la température des cours d'eau, mais celui-ci ne s'est pas concrétisé dans cette loi de finances.

Parmi les sujets sensibles figure également le financement de la biodiversité par les agences de l'eau. « À l'échelle du territoire, ce sont près de 400 millions d'euros prélevés sur le budget des agences de l'eau qui viennent abonder chaque année le financement de la biodiversité, rappelle la mission parlementaire sur l'eau. C'est non seulement une exception au principe de « l'eau paie l'eau », mais aussi un problème pour la politique de la biodiversité qui ne dispose pas d'un véritable financement autonome ». Depuis plusieurs années des réflexions sont donc menées pour introduire une nouvelle redevance qui financerait de façon spécifique la biodiversité, telle que la proposition qui prend en compte l'artificialisation des sols. Mais sans encore de concrétisation, y compris dans cette nouvelle loi de finances pour 2024.

Reste à voir sur quoi déboucheront les négociations pour définir et affiner la trajectoire pluriannuelle de réforme des redevances de l'eau à partir de 2025.

1. Lire PFAS : une pollution qui redevient visible
https://www.actu-environnement.com/dossier-actu/PFAS-eau-industries-villes-reach-polluants-eternels-mousses-anti-incendie-vallee-chimie-95

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