La réforme du Code minier, lancée en 2011, à la fin du quinquennat de Nicolas Sarkozy, aboutit enfin, après plusieurs tentatives avortées de projets et propositions de lois, qui avaient elles-mêmes fait suite à des rapports circonstanciés, tels ceux de l'avocat Arnaud Gossement et du conseiller d'État Thierry Tuot. Entre-temps, la question minière a pris de l'ampleur à travers le projet controversé de la Montagne d'or, en Guyane.
Après l'inscription de plusieurs dispositions « en dur » par les députés dans la loi Climat et résilience, promulguée le 22 août 2021, le gouvernement a publié, ce jeudi 14 avril, quatre ordonnances prises dans le cadre de l'habilitation votée dans cette même loi. Elles portent respectivement sur le modèle minier et les régimes légaux relevant du Code minier, l'adaptation de ce dernier à l'outre-mer, l'autorisation environnementale des travaux miniers et, enfin, le dispositif d'indemnisation et de réparation des dommages.
Achever la réforme juridique des titres miniers
L'ordonnance sur le modèle minier et les régimes légaux relevant du Code minier « fait aboutir, après de nombreuses années de débat, la réforme du régime juridique et des conditions d'attribution des titres miniers en vue d'une meilleure prise en compte de l'environnement, du droit de la concurrence et d'une plus grande participation du public », ont indiqué les ministres de la Transition écologique et de l'Économie lors de la présentation de ce texte, le 13 avril, en Conseil des ministres.
Cette ordonnance complète les dispositions adoptées dans le cadre de la loi Climat et résilience « en achevant la révision du régime applicable aux titres miniers, aux gîtes géothermiques et aux stockages souterrains ». La loi a soumis les titres miniers à une analyse économique, sociale et environnementale préalable. Elle a aussi donné la possibilité de refuser un titre pour des raisons environnementales.
« Afin de répondre aux attentes des territoires qui accueillent les projets miniers, cette ordonnance précise des procédures de concertation jusque-là inédites dans le Code minier et renforce les garanties au profit des tiers en cas d'éventuels contentieux », assurent les deux ministres. « L'ordonnance apporte aussi des clarifications essentielles touchant les droits d'inventeur de mines et la conciliation des droits des détenteurs de titres miniers entre eux », ajoutent-ils.
Elle prévoit également qu'un décret en Conseil d'État précisera le contenu de l'étude de faisabilité environnementale, économique et sociale accompagnant une demande de concession ; les conditions de participation du public à une telle demande ; ainsi que les modalités en cas de demande simultanée de titre minier et d'autorisation environnementale. Le décret doit aussi préciser les cas de dépôts conjoints d'un titre de recherche, ou d'exploitation, de gîtes géothermiques et d'un titre de recherche, ou d'exploitation, de substances contenues dans les fluides caloporteurs de ces gîtes. « Cette disposition doit notamment faciliter l'instruction des projets de valorisation des eaux géothermales par extraction des sels de lithium, substance nécessaire au développement de la mobilité électrique », ont précisé les deux ministres. Les premiers kilogrammes de carbonate de lithium issus d'eau géothermale ont été extraits en Alsace, en décembre dernier.
On notera également que l'ordonnance touche au régime des carrières. Elle prévoit qu'un décret peut attribuer le régime légal des mines à des substances jusque-là soumises au régime légal des carrières « au vu de l'intérêt particulier de la substance » et « sur la base d'un rapport démontrant l'enjeu stratégique d'un tel changement de catégorie ». L'ordonnance introduit également un cadre juridique s'appliquant à l'exploitation des substances de carrières dans les fonds marins du domaine public maritime.
« En rendant le régime juridique et les procédures d'instruction plus complètes et lisibles, cette ordonnance permettra d'accélérer l'implantation des projets miniers essentiels à la souveraineté de notre pays, tout en appliquant un haut niveau d'exigences environnementales », assurent les deux ministres. Cette ordonnance entrera en vigueur à la date d'entrée en vigueur de son décret d'application, et au plus tard le 1er janvier 2024. Elle prévoit toutefois un certain nombre de dispositions transitoires.
Profondes modifications des dispositions outre-mer
Une deuxième ordonnance modifie « en profondeur » les dispositions du livre VI du Code minier relatif à l'outre-mer, à l'exception des Terres australes et antarctiques françaises, des collectivités d'outre-mer et de la Nouvelle-Calédonie. Elle vise à « s'assurer que les projets miniers soient véritablement compatibles avec l'ambition environnementale du gouvernement, notamment en matière de protection de la biodiversité et de la forêt primaire », ont expliqué les deux ministres.
Deux parties font l'objet de modifications substantielles, explique le rapport au président de la République : le régime juridique des autorisations d'exploitation et des permis d'exploitation, d'une part ; les dispositions particulières à la Guyane, avec l'introduction d'une section entièrement consacrée aux autorisations de recherches minières délivrées sur le domaine privé de l'État, d'autre part.
L'ordonnance supprime ainsi la délivrance des permis d'exploitation et révise le cadre juridique des autorisations d'exploitation afin « de mieux tenir compte des exigences juridiques en matière de droit de la concurrence et de la préservation de l'environnement, tout en apportant des simplifications administratives au bénéfice des exploitants », indiquent les ministres. Les autorisations d'exploitation peuvent désormais être délivrées en mer. L'ordonnance distingue les autorisations d'exploitation de superficie inférieure ou égale à 25 hectares, soumises à évaluation environnementale au cas par cas, et celles supérieures à cette superficie et allant jusqu'à 1 km2, soumises à évaluation environnementale systématique. Le texte précise que l'extension d'un permis exclusif de recherches sur le périmètre d'une autorisation d'exploitation, contenue sur son périmètre et arrivée à échéance, doit faire l'objet d'une analyse environnementale et d'une consultation du public.
Pour ce qui concerne plus particulièrement la Guyane, le mode d'élaboration du schéma départemental d'orientation minière est révisé et associe directement la collectivité territoriale de Guyane. Ce schéma doit désormais être compatible avec le schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux (Sdage). L'ordonnance impose par ailleurs que toute décision d'octroi d'une concession ou d'une autorisation d'exploitation est soumise, dans un zonage déterminé par décret en Conseil d'État, à l'avis préalable simple du Grand Conseil coutumier des populations amérindiennes et bushinenguées. « L'ordonnance introduit également une procédure administrative d'urgence destinée à remplacer les orpailleurs illégaux par des orpailleurs légaux et à réhabiliter les sites dégradés », ont exposé les ministres devant le président de la République.
Ces dispositions entrent en vigueur immédiatement, mais un certain nombre de dispositions transitoires sont toutefois prévues.
Intégrer les travaux miniers dans l'autorisation environnementale
La troisième ordonnance permet d'intégrer, à compter du 1er janvier 2023, les travaux miniers dans l'autorisation environnementale. De ce fait, les demandes d'ouverture de travaux miniers seront instruites comme les demandes d'autorisation relevant de la loi sur l'eau ou de la législation sur les installations classées (ICPE). Cela permet aussi aux exploitants de déposer un seul dossier lorsqu'ils prévoient également l'implantation d'installations classées sur leur site. « Cette intégration est logique en termes de mise à niveau du Code minier. C'est quelque chose qui est demandé depuis le rapport Tuot », réagit Olivier Gourbinot, de FNE.
« L'objectif visé est de définir un cadre clair et simplifié pour les entreprises, tout en assurant un niveau élevé de protection de l'environnement », a expliqué la ministre de la Transition écologique, Barbara Pompili, en Conseil des ministres. L'ordonnance rend également applicable aux travaux miniers les sanctions administratives prévues par le Code de l'environnement : consignation, astreintes et amendes administratives. Le préfet pourra refuser toute nouvelle autorisation d'ouverture de travaux, pendant une période de cinq ans, à l'explorateur ou à l'exploitant qui n'a pas respecté ses obligations relatives à l'arrêt des travaux.
Réparer les dommages miniers
La quatrième ordonnance, enfin, vise à « préciser et renforcer » le dispositif d'indemnisation et de réparation des dommages miniers. « Ces dispositions doivent permettre de mieux indemniser les personnes ou les entreprises dont les biens ou la santé peuvent être affectés de manière durable par les conséquences d'une activité minière », a expliqué Barbara Pompili. Pour cela, l'ordonnance définit le dommage minier, qui s'étend désormais aux dommages environnementaux et sanitaires, et ne se limite donc plus aux seuls affaissements de terrain et aux émissions de gaz miniers, comme c'était le cas jusqu'à présent. « Je ne vois pas en quoi la rédaction dans l'ancien Code minier excluait les dommages environnementaux et sanitaires, estime toutefois Olivier Gourbinot, de FNE. La difficulté de ces dossiers n'est pas dans la définition du dommage minier. Elle est dans la capacité qu'ont les associations et les victimes à démontrer les impacts de l'activité minière sur la santé ou sur l'environnement. C'est le lien de causalité qui est difficile à démontrer. »
En tout état de cause, seul est réparable un préjudice « actuel, direct et certain résultant d'un dommage minier », prévoit l'ordonnance, qui réaffirme par ailleurs la responsabilité de l'explorateur ou de l'exploitant de ces dommages. Si cette responsabilité n'est pas limitée dans le temps, ce dernier peut, en revanche, s'en exonérer en apportant la preuve d'une cause étrangère à son activité. Sa responsabilité peut aussi être réduite ou supprimée en cas de faute de la victime, notamment lorsque cette dernière s'est abstenue de prendre en compte les recommandations des autorités sanitaires.
« L'ordonnance réaffirme le principe de la garantie de l'État en cas de défaillance ou de disparition de l'exploitant », a également expliqué la ministre. Les pouvoirs publics peuvent faire effectuer des travaux d'office aux frais de l'exploitant pour prévenir la survenance « imminente d'un dommage grave ». L'indemnisation des dommages miniers peut être gérée pour le compte de l'État par le Fonds de garantie des assurances obligatoires (FGAO) « qui percevra une contribution à hauteur des dépenses exposées ».
Il reste maintenant à voir dans la pratique comment ces dispositions très techniques, et qui restent à compléter par des décrets d'application, fonctionnent. Permettront-elles de répondre à l'ambition de l'exécutif de poursuivre l'exploitation minière, sur fond de recherche de souveraineté sur les ressources stratégiques, tout en préservant l'environnement ? C'est là tout l'enjeu.
