Docteure en droit, avocate au Barreau de Paris
Les modalités les plus récentes en matière de gestion des déchets (I) ont principalement eu pour objectif de faciliter la réutilisation des résidus de production. Les dispositions réglementaires et jurisprudentielles en matière de responsabilité (II) ont, parallèlement, élargi et durci la responsabilité des producteurs de déchets.
I. Les modalités de gestion des déchets
1. Les prescriptions applicables aux installations recevant des déchets
Un arrêté du 7 août 2023 a modifié l'arrêté du 15 février 2016 relatif aux installations de stockage de déchets non dangereux. L'arrêté a notamment prescrit l'établissement par l'exploitant d'un bilan énergétique annuel de sa consommation et production d'énergie, ainsi que la mise en place d'un programme de surveillance des prélèvements et de la consommation d'eau de l'installation, d'un plan de défense incendie, et d'un programme de détection et de réparation des fuites de gaz à partir du 1er janvier 2024.
2. Les prescriptions applicables aux organismes de gestion des déchets
Les récentes dispositions concernant les organismes de gestion des déchets sont relatives au tri et à la valorisation des déchets. Ce thème sera traité dans le point 8.
3. Le statut de déchet
Dans une décision du 26 juin 2023 (1) , le Conseil d'État a entendu clarifier la méthode d'appréciation des critères de définition du « déchet », précédemment énoncés dans une décision en date du 24 novembre 2021 (2) . La Haute juridiction a d'abord établi qu'à défaut de tenir compte du critère du processus de production, il convenait plutôt de prendre en compte l'état et les conditions de dépôt du bien. La juridiction a, de plus, précisé que l'utilisation ultérieure certaine et sans transformation préalable du déchet, qu'il convenait d'apprécier au cas par cas, ne dépendait pas des seules affirmations du propriétaire du terrain de dépôt des déchets.
D'autre part, parmi les objectifs de la loi du 23 octobre 2023 relative à l'industrie verte, le développement de l'économie circulaire occupe une place importante. Pour servir cet objectif, la loi a misé sur le recyclage, grâce à l'assouplissement de la sortie du statut contraignant de déchet. Après avoir envisagé des possibilités de sortie du statut de déchet implicites, les législateurs ont finalement opté pour la modification de l'article L. 541-4-3 du code de l'environnement : désormais, « une substance ou un objet élaboré dans une installation de production qui utilise pour tout ou partie des déchets comme matière première n'a pas le statut de déchet si cette substance ou cet objet est similaire à la substance ou à l'objet qui aurait été produit sans avoir recours à des déchets, sous réserve que : la substance ou l'objet est utilisé à des fins spécifiques ; qu'il existe une demande pour une telle substance ou objet ou elle répond à un marché ; la substance ou l'objet remplit les exigences techniques aux fins spécifiques et respecte la législation et les normes applicables aux produits ; et que son utilisation n'aura pas d'effets globaux nocifs pour l'environnement ou la santé humaine ».
De manière complémentaire à la réalisation de cet objectif, la loi a facilité l'utilisation des résidus de production à travers la création de l'article L. 541-4-5 du code de l'environnement: « une substance ou un objet qui est produit au sein d'une plateforme industrielle définie à l'article L. 515-48 et dont la production n'était pas le but premier du processus de production ne prend pas le statut de déchet si l'ensemble des conditions suivantes est rempli : l'utilisation de la substance ou de l'objet au sein de cette même plateforme industrielle est certaine ; la substance ou l'objet n'a pas d'incidence globale nocive pour l'environnement ou la santé humaine ». Dans le cas où la substance est susceptible d'être dangereuse, le texte dispose que « l'exploitant de l'installation ayant produit la substance ou l'objet transmette notamment à l'autorité administrative compétente les essais réalisés ».
Par ailleurs, les députés (3) , dans le cadre des débats et amendements sur la loi industrie verte, ont rejeté la possibilité d'utiliser des substances importées sorties du statut de déchet dans un État membre de l'Union européenne même si elles respecteraient a priori les critères réglementaires français.
4. Les déchets radioactifs
Par suite de la saisine du Conseil d'État par un collectif de riverains et de militants anti-nucléaire contestant la déclaration d'utilité publique accordée par le Gouvernement en 2022 au projet Cigéo d'enfouissement d'au moins 83 000 m³ tonnes de déchets nucléaires dans le sous-sol de la commune de Bure située dans la Meuse, le Conseil constitutionnel a jugé dans une décision du 27 octobre 2023 le projet conforme aux principes posés par la Charte de l'environnement de 2005. Et ce malgré l'argumentation des requérants selon laquelle l'obligation française d'assurer pendant plusieurs décennies la réversibilité de la méthode de stockage ne pourrait être satisfaite dans la mesure où les générations futures ne pourront revenir sur ce choix tant que les radiations ne retomberont pas à des niveaux sûrs, c'est-à-dire pas avant des milliers d'années. Il en est cependant ressorti la consécration du « droit des générations futures », qui a justifié la soumission de l'autorisation de mise en service du projet aux investigations de l'Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (Andra) devant « permettre de conforter le caractère réversible et la démonstration de sûreté de l'installation ». Le Conseil d'État a finalement, dans une décision du 1er décembre 2023, suivi l'avis du Conseil Constitutionnel ayant jugé que le projet ne compromettait pas la capacité des générations futures à satisfaire leurs besoins, et a de ce fait reconnu l'utilité publique du projet.
5. Les déchets de travaux
Les déchets de travaux sont soumis au régime de la responsabilité élargie des producteurs pour la filière des produits et matériaux de construction du bâtiment, qui sera traité en seconde partie. Ils sont, en outre, concernés par le nouveau diagnostic Produits, Équipements, Matériaux, Déchets dont la mise en œuvre sera explicitée au point 8.
6. Les biodéchets
Depuis le 31 janvier 2023, conformément à la loi Agec, le tri des biodéchets est généralisé : non plus exclusivement réservé aux établissements produisant plus de cinq tonnes de déchets organiques par an, il devient obligatoire pour tous, et concernera donc tous les professionnels et les particuliers, quel que soit le volume produit. L'aide d'un montant de 100 millions d'euros de l'Agence de l'environnement et de la maitrise de l'énergie (Ademe) a pour objectif d'aider les collectivités et les entreprises à mettre en œuvre cette nouvelle disposition législative.
7. Les déchets spéciaux
Un arrêté du 4 juillet 2023 (4) a modifié l'article 4 de l'arrêté du 21 décembre 2021 mettant en œuvre un traitement de données à caractère personnel relatif à la traçabilité des déchets dangereux et des déchets polluants organiques persistants (POP). Désormais, les agents de la DGFiP, ainsi que les agents de contrôle de l'inspection du travail et les inspecteurs de la sûreté nucléaire sont habilités à accéder à la totalité ou à une partie des données enregistrées dans le traitement de données à caractère personnel créé par l'article R. 451-45 du code de l'environnement, dénommé « système de gestion des bordereaux de suivi de déchets », « à raison de leurs attributions et pour les besoins exclusifs des missions qui leur sont confiées ».
De plus, une directive du Parlement européen et du Conseil du 22 novembre 2023, applicable à partir du 20 décembre 2023, concernant la protection des travailleurs contre les risques liés à une exposition à l'amiante pendant le travail, dispose que les déchets contenant de l'amiante devront en premier lieu être étiquetés dans des emballages clos, de manière à faire apparaître cette information, et, en second lieu, être collectés et éliminés du lieu de travail dans les meilleurs délais possibles, pour être ensuite traités conformément à la directive du 19 novembre 2008.
8. Les dispositions relatives au tri et à la valorisation des déchets
Depuis le 1er juillet 2023, le diagnostic déchets issu de l'arrêté du 19 décembre 2011 relatif au diagnostic portant sur la gestion des déchets issus de la démolition de catégories de bâtiments a été remplacé par le diagnostic Produits, Équipements, Matériaux, Déchets (PEMD), dont les modalités d'application ont été précisées dans un arrêté du 26 mars 2023. Il doit obligatoirement être réalisé par les maîtres d'ouvrage publics ou privés opérant des travaux de démolition ou de rénovation significative, qui doivent, par ailleurs, utiliser des documents Cerfa et le formulaire de récolement dans une démarche d'uniformisation des pratiques. L'objectif est ici d'identifier les matériaux réemployables ou recyclables.
En outre, un décret du 2 mars 2023 a simplifié la réglementation applicable aux unités de déconditionnement des déchets. Le cadre antérieur de la rubrique 2791 de la nomenclature des installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE) soumettait les installations d'une capacité supérieure à 10 tonnes par jour au régime de l'autorisation, et, en deçà de ce seuil, au régime de la déclaration avec contrôle périodique. Le nouvel arrêté a assoupli ce cadre réglementaire en créant une nouvelle rubrique 2783 relative aux activités de déconditionnement des biodéchets triés à la source en vue de leur valorisation organique. Désormais, les installations traitant jusqu'à 30 tonnes par jour bénéficieront du régime assoupli de la déclaration, tandis que celles traitant davantage de matière seront soumises à celui de l'enregistrement, conformément aux deux arrêtés d'application en date du 2 mars 2023 (5) . Par ailleurs, les installations de déconditionnement de sous-produits animaux et produits dérivés devront obtenir un agrément sanitaire dans les conditions prévues par l'arrêté du 8 décembre 2011 établissant des règles sanitaires applicables à ce type d'installations.
9. Les orientations générales du droit français et du droit européen des déchets
Au niveau national, la délégation sénatoriale aux Outre-mer a présenté, le 8 décembre 2022, un rapport sur la gestion des déchets dans les Outre-mer (6) qui fait état d'un retard significatif par rapport aux équipements métropolitains, au point où certains territoires se trouvent en urgence sanitaire et environnementale. Ce constat alarmant précède la rédaction de 26 propositions destinées à rattraper ce retard.
En outre, les parlementaires s'engagent dans la lutte contre les dépôts illégaux de déchets. Tandis qu'une proposition de loi déposée à l'Assemblée nationale le 4 juillet 2023 (7) suggère d'obliger l'entreprise propriétaire du véhicule ayant servi à commettre l'infraction à dévoiler l'identité de son conducteur, une autrea été déposée au Sénat le 6 juillet 2023 (8) . Cette dernière prévoit, selon l'exposé des motifs, que « la collectivité territoriale ou le groupement compétent en matière de ramassage et de traitement des déchets assure gratuitement la collecte et le traitement des déchets non dangereux déposés illégalement sur un terrain privé afin d'assurer leur élimination ou leur valorisation finale, lorsque leur quantité estimée ne dépasse pas un seuil défini par décret ».
Enfin, le Plan national de prévention des déchets 2021-2027 a été dévoilé à travers un arrêté du 2 mars 2023. Pour réduire la quantité de déchets produits par les ménages et les entreprises, il axe la priorité vers l'éco-conception, l'allongement de la durée de vie des produits et leur réemploi.
Au niveau européen, selon un communiqué de presse de la Commission européenne du 17 novembre 2023, un accord provisoire a été conclu entre le Parlement européen et le Conseil à propos d'une proposition de directive de la Commission visant à lutter contre la criminalité environnementale. Il est ainsi possible que prochainement, un acte formel européen dispose que le traitement de déchets illégaux soit passible d'une peine d'emprisonnement maximale d'au moins cinq ans dans les États membres.
Le même jour, un accord a été pris sur le projet de règlement encadrant le transfert des déchets présenté le 17 novembre 2021 par la Commission (9) . Il interdit notamment l'exportation de déchets plastiques de l'Union vers des pays hors OCDE (10) , de manière à neutraliser la dégradation de l'environnement des pays tiers causée par les déchets plastiques produits dans l'Union.
Cependant, le vote du Parlement européen à propos de laproposition de règlement relative aux emballages et aux déchets d'emballages de la Commission européenne publiée le 30 novembre 2022 (11) a revu à la baisse les objectifs de réemploi, ce qui a eu pour effet de supprimer la plupart des dispositions qui auraient permis une lutte efficace contre la surproduction de déchets.
II. Les responsabilités en matière de déchets
1. Les filières de responsabilité élargie du producteur (REP)
Après examen de la légalité du décret du 27 novembre 2020 portant réforme de la responsabilité élargie des producteurs, le Conseil d'État a annulé l'article dudit décret ayant pour effet d'introduire l'article R. 541-174 dans le code de l'environnement par une décision du 10 novembre 2023. La disposition litigieuse prévoyait que les producteurs pouvaient désigner une personne physique ou morale établie en France en tant que mandataire chargé d'assurer le respect de leurs obligations issues de la REP. En l'annulant, il juge ainsi qu'un mandataire ne peut être subrogé dans les obligations des producteurs soumis à la REP, dans la mesure où cette possibilité ne peut être ouverte par voie réglementaire selon les textes nationaux ou européens.
D'autre part, l'objectif de la loi Agec de généraliser le principe de REP à travers la création de 11 filières supplémentaires entre 2021 et 2025 a vu sa mise en œuvre poursuivie.
Tout d'abord, la REP pour la filière des produits et matériaux de construction du bâtiment prévue par le décret du 31 décembre 2021 est entrée en vigueur le 1er janvier 2023, date depuis laquelle les éco-organismes ont la charge de valoriser les déchets de chantier, tels que les matériaux constitués majoritairement de minéraux ne contenant ni verre, ni laines minérales ou plâtre ainsi que les autres produits et matériaux de construction. Tandis qu'un arrêté du 28 février 2023 a précisé les obligations des éco-organismes quant au déploiement des points de reprise des déchets du bâtiment pour 2023, un avis publié au Journal officiel du 17 juin 2023 (12) a précisé le champ d'application de la filière, remplaçant celui du 10 décembre 2022.
Un décret du 7 mars 2023 est lui relatif à la nouvelle filière de responsabilité élargie des producteurs d'emballages servant à commercialiser les produits consommés ou utilisés par des professionnels de la restauration, dans le cadre d'une démarche plus large de généralisation du régime aux emballages professionnels prévue pour 2025. Selon ses dispositions, les personnes physiques ou morales qui mettent sur le marché national des produits emballés, consommés ou utilisés par les professionnels de la restauration seront tenues d'organiser ou de contribuer à la gestion des déchets issus des emballages de ces produits. Le décret sera complété par un cahier des charges fixant plus précisément les conditions grâce auxquelles les restaurateurs bénéficieront d'une prise en charge sans frais des déchets, ainsi que le partage des coûts dans le cas du recours par les restaurateurs du service public de gestion des déchets (SPGD). Il sera également complété par un arrêté définissant les catégories d'emballage relevant de cette nouvelle filière REP, dont les critères se fonderont sur la contenance ou les circuits de distribution. Cela permettra de clarifier l'articulation de ce nouveau régime avec la filière des emballages ménagers, dans un contexte où certains emballages professionnels font déjà l'objet d'une contribution auprès de la REP des emballages ménagers.
Ensuite, un arrêté du 27 juin 2023, pris en application du II de l'article L. 541-10 du code de l'environnement, a complété un décret en date du 2 mars 2023 relatif à la gestion des déchets et à la responsabilité élargie des producteurs de pneumatiques. Les « modalités d'agrément des éco-organismes et des systèmes individuels étant applicables à compter du 1er janvier 2023 », l'arrêté a défini le cahier des charges des éco-organismes devant contribuer ou pourvoir à la collecte, réutilisation, recyclage des déchets de pneumatiques.
Applicable à partir du 1er janvier 2024, un arrêté du 12 octobre 2023 a en outre défini le cahier des charges de la filière de responsabilité élargie des producteurs pour les déchets d'éléments d'ameublement.
Par ailleurs, faisant suite à un décret du 24 novembre 2022, un
De surcroît, un arrêté du 23 novembre 2023, entré en vigueur le 27 novembre, a porté modification d'un arrêté du 27 octobre 2021 portant cahier des charges des éco-organismes et des systèmes individuels de la filière REP des articles de bricolage et jardin. Ont ainsi été introduites des dispositions relatives à la coordination en cas d'agrément de plusieurs éco-organismes sur une même famille d'articles de bricolage et de jardin, conformément aux articles L. 541-10-4 et R. 541-107 et suivants du code de l'environnement.
Enfin, tandis que la consultation du projet d'arrêté portant cahier des charges des éco-organismes et des systèmes individuels de la filière REP d'emballages ménagers, de papiers graphiques et d'imprimés papier vient de prendre fin le 24 novembre 2023, la loi Agec a également prévu la création d'une filière REP appliquée aux gommes à mâcher synthétiques non biodégradables, ainsi que d'une filière appliquée aux textiles sanitaires à usage unique, dont la mise en place est prévue en 2024.
2. La responsabilité administrative
Dans une décision du 2 juin 2023, le Conseil d'État s'est prononcé sur la mise en cause du transporteur dans la quête d'un débiteur de l'obligation administrative de retrait des déchets abandonnés en cas de défaillance du détenteur final. Il a écarté sa responsabilité lorsqu'il n'a commis aucune négligence dans l'exercice de son activité et que, par suite, sa mise en cause est seulement fondée sur sa qualité de transporteur.
Le Conseil d'État a également rejeté la responsabilité du maire fondée sur sa carence dans l'exercice de ses pouvoirs de police dans une
En outre, dans une décision du 30 juin 2023, le Conseil d'État a clarifié la notion de « personne intéressée » telle qu'elle est mentionnée dans l'article L. 171-7 du code de l'environnement.
Selon ses dispositions, « l'autorité administrative met l'intéressé en demeure de régulariser sa situation dans un délai qui ne peut excéder un an » lorsque des installations sont exploitées sans avoir préalablement fait l'objet de l'autorisation requise. Ainsi, selon la juridiction suprême, l'exploitant sans titre responsable du dépôt illégal de déchets peut être considéré comme tel, et donc se voir mis en demeure, même dans la circonstance où le propriétaire du terrain tire un profit direct de l'activité.
De surcroît, le nouvel article L. 541-42-3 du code de l'environnement issu de la loi Industrie Verte du 23 octobre 2023 détermine les sanctions administratives prononcées par le ministre chargé de l'Environnement en matière de mouvements transfrontaliers illicites de déchets : « Le montant de l'amende tient compte de la gravité des manquements constatés et est au plus égal à cinq fois le coût de traitement des déchets concernés par le transfert illicite, calculé sur la base de la valeur des tarifs forfaitaires de traitement des déchets servant au calcul des garanties financières des transferts transfrontaliers de déchets ».
La cour administrative d'appel de Paris s'est par ailleurs prononcée sur ce sujet dans un arrêt en date du 29 juin 2023, en jugeant que l'article 86 de la loi Agec, codifié au dernier alinéa de l'article L. 541-38 du code de l'environnement, qui « permettrait aux autorités nationales de formuler une objection systématique, ayant les effets d'une interdiction générale, aux mouvements transfrontaliers de déchets destinés à être valorisés » était inapplicable au litige car contraire au règlement européen du 14 juin 2006 concernant les transferts de déchets. Le prononcé d'une interdiction générale ou partielle n'est en effet possible que s'agissant des mouvements transfrontaliers de déchets destinés à être éliminés, en vertu dudit règlement.
Enfin, le 15 novembre 2023 (13) , le ministère de la Transition écologique et de la Cohésion des territoires a émis une décision d'astreinte financièreà l'encontre de l'éco-organisme Alcome, chargé de la prévention et de la gestion des mégots pour le compte des producteurs de tabac. Cela fait suite à une mise en demeure du 19 juin 2023 émise par la DGPR qui a constaté « un refus de l'éco-organisme de (…) produire dans les délais impartis les éléments permettant de soutenir financièrement les collectivités territoriales pour l'acquisition et la mise en place de cendriers de rue de leur choix ».
3. La responsabilité pénale
La loi Industrie Verte a durci les sanctions pénales applicables aux infractions énoncées à l'article L. 541-46 du code de l'environnement. Alors que la version antérieure de l'article donnait lieu à deux ans d'emprisonnement et 75 000 euros d'amende, la sanction applicable à ce type d'infractions a été relevée à quatre ans d'emprisonnement et 150 000 euros d'amende.
La circonstance de la commission de l'infraction en bande organisée au sens de l'article 132-71 du code pénala en outre été portée à huit ans d'emprisonnement et à 500 000 euros d'amende.
4. La fiscalité relative aux déchets
Dans une décision du 18 septembre 2023 (14) ,le Conseil d'État a consacré une définition du déchet ménager qui rejette le critère de son lieu de production. Il s'agit en effet de « tout bien ayant la nature d'un déchet habituellement produit par les ménages, que ce soit au sein ou hors du foyer ». Cet éclaircissement était nécessaire pour trancher positivement sur la question de savoir s'il était possible de prendre en compte les déchets jetés dans les corbeilles de rue ou sur la voie publique pour le calcul de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères (TEOM).
Par ailleurs, un arrêté du 20 février 2023 a fixé les critères de performance d'une opération de tri et du seuil de pouvoir calorifique inférieur (PCI) des résidus qui permettront aux exploitants d'installation dont tout ou partie de l'activité comporte une opération de tri effectuant un tri sur un ou plusieurs flux de déchets en vue de leur valorisation matière et aux exploitants d'installation de traitement thermique de déchets non-dangereux de bénéficier du tarif réduit de taxe générale sur les activités polluantes (TGAP).
À ce sujet, une consultation publique d'une durée d'un mois a été lancée le 22 novembre 2023 sur le bulletin officiel des finances publiques (Bofip). Elle porte sur plusieurs éléments de la composante Déchets de la TGAP (15) : son champ d'application, le fait générateur ainsi que l'exigibilité et les personnes imposables, le calcul de l'impôt à payer, et enfin les obligations comptables.
