Lors de son déplacement en février dernier à Belfort, le président de la République a fixé l'objectif de 40 gigawatts d'éolien en mer installés d'ici à 2050, soit une cinquantaine de parcs. Un vrai challenge quand on sait que le premier parc français est en cours d'installation au large de Saint-Nazaire, dix ans après l'appel d'offres initial. Et ce, alors que le premier parc européen a, quant à lui, débuté son exploitation en 1991 au Danemark.
Conscients de ce retard face à la nécessité d'installer rapidement de nouvelles capacités de production d'énergie renouvelable (EnR), le gouvernement avait missionné en janvier 2021 plusieurs services d'inspection afin de lui faire des propositions pour simplifier les procédures d'autorisation des parcs éoliens offshore et d'éclaircir leur statut juridique et fiscal lorsqu'ils sont implantés en zone économique exclusive (ZEE). Ces commandes ont donné lieu à deux rapports. Remis aux ministres concernés (Transition écologique, Mer, Économie, Comptes publics) en juin 2021, ils ont été publiés avec plusieurs mois de décalage. Alors que le gouvernement a déjà mis en œuvre certaines de ces recommandations, d'autres pourraient l'être dans le cadre du projet de loi d'exception annoncé par Emmanuel Macron pour accélérer le développement des énergies renouvelables (EnR).
Véritable industrialisation
« Une trentaine d'autorisations administratives sont nécessaires pour la construction, le raccordement et l'exploitation des parcs éoliens offshore. Leur multiplicité est une source de complexité à l'origine d'un manque de lisibilité, tant pour les porteurs de projets que pour le public, et de fragilité juridique des procédures, chacune de ces autorisations étant une source de recours multiples occasionnant délais et coûts supplémentaires », expliquaient les ministres de la Mer et de la Transition écologique dans la lettre de mission adressée aux services d'inspection (CGEDD, CGEIET, Igam). Elles leur demandaient des propositions d'évolutions législatives et réglementaires pour remédier à cette complexité et accélérer les procédures.
« Face au défi que constituent les objectifs de la programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE) pour l'accélération du déploiement de l'éolien en mer, une véritable industrialisation des modes de développement des projets d'installation de parcs éoliens doit s'engager », affirment les auteurs du rapport (1) .
Ceux-ci soulignent les progrès déjà apportés par plusieurs réformes. C'est le cas de l'autorisation environnementale unique créée par l'ordonnance du 26 janvier 2017 et qui a rassemblé les autorisations « loi sur l'eau » et les dérogations espèces protégées. Mais aussi du « permis enveloppe » créé par la loi Essoc du 10 août 2018 et qui permet de confier aux pouvoirs publics les études préalables au projet, et de consulter le public en amont. La loi Asap a, par ailleurs, modifié le régime de participation du public préalable à l'appel d'offres et confié au Conseil d'État la compétence pour trancher les litiges en premier et dernier ressort.
La mission prévoit ensuite que le résultat de l'appel d'offres tienne lieu de titre domanial pour le lauréat et pour le gestionnaire du réseau de transport d'électricité (RTE), à l'exemple de ce que pratique le Royaume-Uni.
En termes d'organisation administrative, les auteurs recommandaient d'adresser une instruction aux services de l'État désignant comme « guichet unique » la direction départementale des territoires et de la mer (DDTM) et décrivant une méthode unifiée d'instruction des demandes, assortie d'un délai maximal de neuf mois d'instruction pour l'ensemble du projet éolien. Ils préconisent également la rédaction d'un guide et la constitution d'un groupe de travail interministériel ayant pour tâche de « renseigner les services territoriaux et animer le réseau des correspondants des services locaux de l'État ».
« Les recommandations de ce rapport (…) semblent utilisables également au bénéfice des autorisations uniques en zone économique exclusive (ZEE) », indiquent les auteurs, dont l'un a d'ailleurs participé aux deux missions.
Futurs parcs en ZEE
La deuxième mission portait plus particulièrement sur le statut juridique et fiscal des ZEE. « Les futurs parcs éoliens en mer (…) pourraient compte tenu de l'exercice de détermination des zones d'appels d'offres en cours, se situer en zone économique exclusive », indiquaient les quatre ministres dans leur commande aux services d'inspection (CGEDD, Igam, IGF). L'appel d'offres en cours sur un nouveau parc au large de la Normandie concerne effectivement un périmètre situé dans la ZEE.
Cette dernière est située entre 12 et 200 milles marins de la côte, au-delà donc de la mer territoriale où l'État côtier dispose d'une souveraineté et d'une domanialité publique pleine et entière. « Dans la zone économique exclusive, la France ne dispose que de droits souverains en matière d'exploration, d'exploitation, de conservation et de gestion des ressources naturelles sans pour autant disposer d'une véritable propriété sur le fond de la mer ou sur la colonne d'eau », rappellent les auteurs de cette deuxième mission (2) .
Dans leur lettre de mission, les ministres rappelaient que les textes applicables aux projets éoliens en ZEE étaient limités : un décret du 10 juillet 2013 et une ordonnance du 8 décembre 2016. « Ce cadre présente des spécificités qu'il s'agit éventuellement d'adapter, dans une logique de continuité avec le régime applicable en mer territoriale dès lors que l'articulation avec le droit international applicable à la ZEE le permet, avec l'objectif de faciliter le développement des projets de parcs éoliens en mer », expliquaient les commanditaires.
Les travaux de la mission ont porté sur quatre incertitudes juridiques spécifiques à cette zone. Pour la première, portant sur le contour de l'autorisation unique, les auteurs préconisent de préciser son contenu par circulaire, de proposer « un échéancier indicatif volontariste » et une planification « plus précise et plus complète » articulée avec la PPE et les documents stratégiques de façade. Pour la deuxième, relative au statut des sous-stations électriques gérées par RTE, elle indique que celles-ci relèvent de l'autorisation unique. Concernant le régime juridique des raccordements, troisième difficulté, elle préconise de retenir le régime juridique de l'agrément pour le tracé et le raccordement des câbles de RTE, et « d'ajuster la réglementation en conséquence ». Enfin, concernant l'hypothèse de parcs à cheval sur la ZEE et le domaine public maritime, les auteurs préconisent de les éviter car ils nécessiteraient une double procédure d'autorisation. La mission recommande par ailleurs de ne pas appliquer le statut des navires aux plateformes éoliennes flottantes mais de créer un régime juridique spécifique.
Nouvelle taxe
Pour ce qui est du volet fiscalité, la mission préconise la création d'une taxe spécifique à l'activité éolienne en ZEE avec deux options de tarification : 50 % au plus du tarif appliqué sur le domaine public maritime (DPM), soit 8 613,50 euros ; ou un tarif en référence à ceux existants dans le domaine de la production d'électricité sur le fondement du barème existant, soit 3 206 ou 7 700 euros le mégawatt de production installée (MWI) selon la source d'électricité. Les hauts-fonctionnaires recommandent également un forfait propre aux postes électriques en mer installés par RTE. Le rendement potentiel de la fiscalité en ZEE en 2050 serait, selon l'option retenue, de 109 millions d'euros (M€), 262 M€ ou 293 M€.
Concernant la répartition des recettes de cette taxe, la mission propose de les affecter à quatre besoins : la protection de la biodiversité marine, la sécurité et la sûreté maritimes, l' « éco-transformation » de la filière pêche, et la mutualisation des usages des infrastructures des éoliennes. Les collectivités territoriales en seraient exclues car « l'impact visuel est nul, elles disposent déjà de 50 % du produit à venir de la redevance en DPM et que, surtout, ces collectivités n'ont pas de légitimité juridique au-delà des 12 milles ». Les rapporteurs proposent la création d'un fonds dédié, financé par l'affectation des recettes de la taxe spéciale et dont la gouvernance serait assurée par une commission nationale. Celle-ci serait composée de représentants de l'État et des représentants des quatre affectataires.
Le gouvernement a d'ores et déjà mise en œuvre certaines de ces préconisations, en prenant aussi en compte les remarques des professionnels de la filière. C'est le cas de l'instauration de la taxe sur les éoliennes situées en ZEE à travers une disposition de la loi de finances pour 2022. Mais aussi de l'adaptation à l'éolien marin de la réglementation applicable aux installations situées sur le plateau continental et dans la ZEE. D'autres mesures pourraient venir les compléter à travers le projet de loi d'exception que le gouvernement va présenter d'ici cet été.
